Por Miguel Ángel Tamayo
Los índices de percepción de
corrupción colocan a México como uno de los países más corruptos del mundo. Por
ello, el combate a este problema es un tema relevante en la agenda pública.
Según Reyes Heroles, “los estudios sobre corrupción son bastante recientes. Las
ciencias sociales han dedicado mucha energía y recursos a desentrañar otros
fenómenos, los ciclos económicos, la vinculación entre recursos naturales y
riqueza, las vías más cortas al desarrollo, antes que el del origen y
terapéutica de la corrupción”[1].
Lo que sabemos acerca de la
corrupción es que se trata de un fenómeno global que está presente en países en
vías de desarrollo y también en países desarrollados. Así lo demuestra el Índice de Percepción de la Corrupción 2018
realizado por Transparencia Internacional, organización no gubernamental de
carácter internacional. Este índice incluye una muestra de 180 países, de los
cuales los países con menos corrupción son Dinamarca en el primer lugar, Nueva
Zelanda en el segundo, y Finlandia, Singapur, Suecia y Suiza se encuentran
empatados en el tercer lugar. México se ubica entre los países más corruptos
del mundo ya que ocupa el lugar número 138, muy cerca de los países peor
ranqueados que son Corea del Norte, Yemen, Sudán del Sur, Siria y Somalia, que
aparece como el país más corrupto con apenas 10 puntos de 100 posibles[2].
Elaboración propia con información
del Índice de Percepción de la Corrupción 2018.
La
corrupción “es un fenómeno universal con
manifestaciones particulares en cada época y en cada nación”[3]. No
existe consenso sobre la definición del concepto corrupción. Por ejemplo, para
el catedrático de la Universidad de Harvard, Robert Klitgaard, “la corrupción
es el abuso de un cargo con fines personales. Este cargo, dice el Profesor,
puede ser público o privado, pero la corrupción es considerada, normalmente,
como un fenómeno público”[4].
Otra propuesta es la ofrecida por el Dr. González Llaca: “acción u omisión de
un servidor público o de una persona natural o jurídica del sector privado, que
usa o abusa de su poder para favorecer a intereses particulares, a cambio de
una recompensa o de su promesa, dañando así al interés público y/o en de la
entidad privada en la que labora”.[5]
En
la corrupción no intervienen únicamente servidores públicos, sino también
particulares. Ambos sectores, público y privado, con su hacer o no hacer,
degeneran las normas previamente establecidas para el curso de actividades
específicas, y cuyo cumplimiento interesa a la sociedad en su conjunto. La
corrupción tiene distintas manifestaciones y de igual manera sus causas son
variadas. A decir de Lilia Aguilar, “existen muchos tipos de corrupción y
contextos en los que se dan, y en cada uno es posible encontrar causas
sociales, económicas, institucionales, o incluso políticas o hasta culturales”[6]. En suma, las causas de la corrupción “pueden
dividirse principalmente en dos tipos: los sociales, es decir, aquellos
relacionados con cuestiones culturales y sociológicas; y los institucionales,
provenientes del diseño normativo de las instancias gubernamentales, así como
de los distintos incentivos y sanciones”[7]. Según
Amparo Casar, “el componente institucional está relacionado con la baja calidad
de las instituciones, así como con los marcos normativos y regulatorios cuyos
incentivos obligan o hacen racional que el individuo o la empresa incurran en
actos de corrupción”.[8]
La corrupción tiene múltiples efectos en la economía, en la
recaudación de impuestos, en la aplicación del derecho, en la desigualdad
social, el uso de los recursos públicos, etcétera; sin embargo, suelen estar
invisibilizados y puestos como algo que irremediablemente está presente en el
colectivo social porque las personas aceptan tácitamente ciertos grados de
corrupción. Sin embargo, es necesario advertir que “la corrupción tiene efectos
materiales concretos en la vida cotidiana”[9], los
cuales se experimentan en “el producto interno bruto, afecta los principios del
fair play del mercado, desprestigia a
las instituciones, promueve la inequidad social, y destruye nuestra dignidad y
autonomía personal”[10].
Se han identificado instituciones
jurídicas como causas de corrupción en las compras gubernamentales. Estas
instituciones jurídicas generan espacios de opacidad en el resultados de la
investigación de mercado que obligatoriamente se realiza previo al
procedimiento de contratación; en el dictamen de selección del procedimiento de
compra; en otorgar discrecionalidad para diseñar requerimientos que limitan la
libre participación de proveedores en los procedimientos de contratación. La
Comisión Federal de Competencia Económica “ha encontrado que, en ocasiones, los
procesos de contratación tienen errores de planeación y diseño que limitan la
concurrencia o reducen la rivalidad competitiva entre los licitantes, por
ejemplo, en lo que se refiere a la elaboración (o ausencia) de investigaciones
de mercado, la falta de transparencia en las reglas de participación, el
establecimiento de requisitos injustificados o discriminatorios, y la elección
del mecanismo de evaluación”[11].
Sin embargo, el mayor reto consiste
en atajar normativamente la corrupción que ocurre entre entes del sector
público. Una de las causas institucionales de corrupción consiste en el diseño
normativo de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público. Esta Ley regula los procedimientos de contratación por parte del
Gobierno Federal, pero excluye de su aplicación a las contrataciones entre
entes públicos cuando alguno funge como proveedor o prestador de servicios.
Algunas de las reglas de las cuales
están exceptuadas las contrataciones celebradas entre entes públicos se
encuentran tanto en la selección del proveedor, en las condiciones
contractuales, y en la ejecución y seguimiento del contrato. Al respecto,
destaca que en estas contrataciones no son requisito la descripción
pormenorizada de los bienes o servicios objeto del contrato; previsión de penas
convencionales; causales de rescisión;
garantía de cumplimiento;
mecanismos de verificación y seguimiento de los contratos, así como el
servidor público responsable de verificar el cumplimiento del mismo.
El 6 de noviembre de 2017 se publicó
un oficio circular en el Diario Oficial de la Federación con algunas directrices aplicables a las
contrataciones entre entes públicos. Una directriz
a destacar es que en todos los casos se debía realizar una investigación de
mercado, es decir, que se debía verificar que el bien o servicio que se
pretende contratar existe en el mercado, que hay posibles proveedores a nivel
nacional o internacional, así como el precio estimado, a efecto se asegurar las
mejores condiciones en cuanto a calidad, oportunidad, precio y financiamiento.
Otra directriz contenida en dicho
oficio es la referente a acreditar que el ente público que fungirá como
proveedor tiene la capacidad técnica, material y humana para cumplir el
contrato en al menos 51%.
Hasta antes de noviembre de 2017 no
se contaba siquiera con estas directrices, es decir, tampoco se aplicaban estas
reglas a las contrataciones entre entes públicos. Hay razones fundadas para
inferir que la emisión de este oficio obedece al informe sobre la cuenta
pública 2013-2014 de la Auditoría Superior de la Federación, máximo órgano
fiscalizador de México, y que sirvió como punto de partida de la investigación
periodística denominada La Estafa Maestra[12] publicada
el 5 de septiembre de 2017. Esta investigación dio cuenta de un complejo
sistema de corrupción que involucró empresas fantasma, servidores públicos de
alto nivel del Gobierno Federal, y en lo que aquí interesa, a ocho
universidades públicas con las cuales se celebraron contratos sin las reglas
previstas por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público. Es decir, entes públicos contrataron a universidades sin realizar una
investigación de mercado, sin establecer condiciones para garantizar la
ejecución de los contratos, ni mecanismos de seguimiento y verificación de
cumplimiento.
De modo que la institución jurídica
prevista en el artículo 1o de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público que exceptúa a los contratos celebrados entre
entes públicos de la aplicación de las reglas establecidas para las compras gubernamentales
se configura como una causa institucional de corrupción.
[1] Reyes Heroles,
Federico, Corrupción: de los ángeles a
los índices, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México,
Sexta edición, 2008, p. 9.
[2] Véase Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2018. Alemania, 2019, v. digital en: https://www.transparency.org/news/pressrelease/el_indice_de_percepcion_de_la_corrupcion_2018
[3] González Llaca, Edmundo. La corrupción, patología colectiva.
Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2005, p. 51.
[4] Wielandt, Gonzalo y
Artigas, Carmen, La corrupción y la
impunidad en el marco del desarrollo en América Latina y el Caribe: un enfoque
centrado en derechos desde la perspectiva de las Naciones Unidas. CEPAL,
Chile, 2007, p. 33.
[5] González Llaca, Edmundo, La corrupción… p. 53.
[6] Aguilar Gutiérrez,
Lilia. Causas y soluciones para la
corrupción en Salazar Ugarte, Pedro (Coord) ¿Cómo combatir la corrupción? UNAM, México, 2018, p. 34.
[7] Ethos laboratorio de
política públicas, Sistema Nacional
Anticorrupción y el Nuevo Régimen de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, México, 2017, p. 10.
[8] Casar, María Amparo, La Corrupción: Enemigo público #1 en La corrupción en México: Si transamos no
avanzamos, Instituto Mexicano para la Competitividad,México, 2015, p. 17.
[9] Moreno Moreno, Eleazar
Pablo, Entendiendo la corrupción y el
derecho disciplinario en Salazar Ugarte, Pedro (Coord.) ¿Cómo combatir la corrupción? UNAM, México, 2ª Reimpresión, 2018,
p. 168.
[10] Cárdenas Gracia, Jaime. Causas
de la corrupción y soluciones para enfrentarla en Salazar Ugarte, Pedro
(Coord.) ¿Cómo combatir la corrupción? UNAM,
México, 2ª Reimpresión, 2018, p. 223.
[11]Mena Labarthe, Carlos,
Marván Saltiel, Andrea, Zegarra Martínez, Mónica Elena. Recomendaciones para promover la competencia y libre concurrencia en la
contratación pública. COFECE, México, 2016, p. 12.
[12] Véase https://www.animalpolitico.com/estafa-maestra/
Fuentes de consulta
GONZÁLEZ LLACA, Edmundo. La
corrupción, patología colectiva. Instituto Nacional de Administración
Pública, México, 2005.
REYES HEROLES, Federico. Corrupción:
de los ángeles a los índices. Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública, México, Sexta edición, 2008
TRANSPARENCIA
INTERNACIONAL, 2019, Índice de Percepción de la Corrupción, 2018, Alemania.
WIELANDT, Gonzalo y ARTIGAS, Carmen. La corrupción y la impunidad en el marco del desarrollo en América
Latina y el Caribe: un enfoque centrado en derechos desde la perspectiva de las
Naciones Unidas. CEPAL, Chile, 2007.
AGUILAR GUTIÉRREZ, Lilia. Causas
y soluciones para la corrupción en SALAZAR UGARTE, Pedro (Coord.) ¿Cómo combatir la corrupción? UNAM,
México, 2ª Reimpresión, 2018.
ETHOS LABORATORIO DE POLÍTICA PÚBLICAS. Sistema Nacional Anticorrupción y el Nuevo Régimen de Responsabilidades
de los Servidores Públicos, México, 2017.
CASAR, María Amparo. La
Corrupción: Enemigo público #1 en La
corrupción en México: Si transamos no avanzamos, Instituto Mexicano para la
Competitividad,México, 2015.
MORENO MORENO, Eleazar Pablo.
Entendiendo la corrupción y el derecho disciplinario en SALAZAR UGARTE,
Pedro (Coord.) ¿Cómo combatir la
corrupción? UNAM, México, 2ª Reimpresión, 2018.
CÁRDENAS GRACIA, Jaime. Causas de la corrupción y soluciones para
enfrentarla en SALAZAR UGARTE, Pedro (Coord.) ¿Cómo combatir la corrupción? UNAM, México, 2ª Reimpresión, 2018.
MENA LABARTHE, Carlos, et al,
Recomendaciones para promover la competencia y libre concurrencia en la
contratación pública. COFECE, México, 2016.
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