Aspectos generales para entender las concesiones

¿Qué es Anagénesis Jurídico?, Complejidad Social (Derecho, Economía y Política)

Por Ricardo A. Alanís Sánchez

 El presente artículo tiene como finalidad explicar algunos de los elementos esenciales para la comprensión del tema de las concesiones, el cual es de importancia no sólo para quienes se encuentran inmersos en el mundo jurídico sino también para la sociedad en general.

La concesión administrativa es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y explotación de un servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado.[1] Con lo anterior se debe aclarar que la autoridad administrativa tiene la libre decisión para determinar qué hacer o qué no así que puede escoger a quién darle una concesión, siempre teniendo en consideración algunos elementos esenciales tales como la solvencia económica para llevar a cabo los fines que se establecen desde el inicio.

Puede entenderse también por concesión, el documento formal, que contiene el acto administrativo en el que se otorga la concesión.[2]

Por otra parte es necesario establecer que cualquier cosa que nosotros vayamos a entregar de forma temporal o definitiva siempre debemos de tenerlo estipulado en un contrato para poder evitar problemas al final de éste. Bajo esta tesitura, Rafael de Pina Vara define a la concesión como: Acto  de la administración en virtud del cual se otorga, mediante determinada condiciones, a un servicio de interés general realizado por un particular, carácter de servicio público como si fuera realizado por la administración.[3]

Para que un individuo reciba una concesión por parte de  la administración pública, debe de cumplir con requisitos establecidos en la ley. Existirá una concesión cuando  la administración pública necesite que algún sector sea impulsado por los particulares para alcanzar un objetivo en pro de la sociedad.

A continuación analizaré algunos de los requisitos esenciales para que la concesión tenga vida, de la misma manera me enfocaré sólo en el estudio de alguno de esos elementos que pueden llegar a ser poco claros o imprecisos dentro de las explicaciones jurídicas comunes.

De acuerdo con el Dr. Miguel Acosta Romero hay una serie de requisitos que se deben cumplir para la entrega de la concesión. Esos requisitos son los siguientes:

  1. a) capacidad del concesionario
  2. b) capacidad de técnica del concesionario
  3. c) capacidad financiera
  4. d) plazo
  5. e) derechos del Concesionario
  6. f) obligaciones del concesionario
  7. g) rescate
  8. h) derecho de revisión
  9. i) procedimiento para otorgar la concesión
  10. j) extinción de la concesión

  Obligaciones del concesionario

 En  cuanto a las obligaciones que posee el concesionario es menester mencionar las siguientes[4]:

  1. a) ejercitar personalmente los derechos derivados de la concesión
  2. b) no transferir, enajenar o gravar los derechos derivados de la concesión, sin el previo consentimiento de la autoridad concedente
  3. c) contar con elementos personales, materiales y financieros para prestar los servicios públicos o efectuar la explotación de los bienes en condiciones óptimas
  4. d) no ceder, traspasar o gravar el equipo o los bienes destinados a la concesión, sin consentimiento de la autoridad concedente.
  5. e) realizar las obras necesarias para prestar el servicio público o explotación de los bienes
  6. f) prestar el servicio público o la explotación de los bienes del estado, en los términos y condiciones que señale la disposición legal

Por otra parte debemos también hacer mención del tema del rescate el cual desglosamos a continuación.

Rescate

Es un acto administrativo, mediante el cual la autoridad  administrativa, recupera los bienes que había concedido previamente por causas de utilidad pública.[5]

El órgano administrativo tiene la capacidad para recuperar sus bienes ya que nunca fueron propiamente del particular. Cuando el órgano administrativo recoge el bien explotado antes de que se cumpla el plazo y bajo circunstancias específicas en la ley y en el contrato  se debe de cumplir con el pago de una indemnización.

Este punto se debe analizar desde una visión opuesta ya que se puede recoger el bien por simple hecho de que lo están utilizando de forma incorrecta. En esta hipótesis el concesionario es quien se hará acreedor a una sanción de conformidad con la ley.

  Derecho de reversión

Una vez concluido el contrato o bien cuando se han alcanzado los objetivos motivo de la concesión que se tenía con el particular para explotar el bien dentro de determinado plazo y condiciones, pasará de nuevo al Estado. Claro está que el objeto explotado debe de ser regresado sin vicios. Asimismo el objeto debió de haber cumplido con la finalidad que fue un fin de carácter general para el avance de la sociedad.

  Procedimiento para otorgar la concesión

El procedimiento para otorgar la concesión se inicia con una solicitud del particular, en el que se llenan todos los requisitos que exigen las disposiciones legales;  generalmente se publica un extracto de la misma en el Diario Oficial de la Federación.[6]

Es muy importante que la solicitud sea por parte del particular y que no esté viciada la voluntad de la persona. Es relevante que los requisitos que se piden para la concesión de la materia específica sea publicada en el Diario Oficial de la Federación para que las personas que cumplan con dicha disposición puedan competir por la concesión

 Extinción de la concesión

Hay formas para cumplir con la concesión que son:

  1. a) revocación
  2. b) caducidad
  3. c) rescate
  4. d) renuncia
  5. e) quiebra
  6. f) muerte del concesionario
  7. g) conclusión del plazo

 Ejemplos de concesiones

Para entender el tema en el mundo de la realidad jurídica mencionaré algunos ejemplos de concesiones en nuestro país, algunos de estos casos han sido revocados otros siguen operando, lo interesante de cada caso es que se manifiesta de forma concreta alguno de los aspectos aquí analizados.

Caso 1

En la sesión de pleno del 10 de febrero, el Instituto Federal de Telecomunicaciones negó la prórroga de vigencia de 16 concesiones de Megacable por contar con una concesión única.[1]

Megacable quería renovar 16 concesiones a pesar de contar con una concesión única que durará 30 años. Esta figura permitirá ofrecer los servicios que puedan sin tener que pedir autorización al gobierno. Prácticamente puedes explotar tu compañía mientras ésta tenga los elementos financieros, humanos y materiales para  ofrecer el servicio a nivel nacional.

En este caso era evidente que la decisión del pleno del IFT le iba a negar la renovación de las 16 concesiones por tener una concesión única que le permitirá explotar su compañía.

Caso 2

El Ciudadano Alberto Ramírez y Ramírez, solicitó al gobierno de Puebla aclarar la observación que hace la Auditoría Superior de la Federación (ASF) respecto de la adjudicación de la concesión  para construir el segundo piso de la autopista México – Puebla.

Alberto Ramírez y Ramírez es el presidente de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC). Él dijo que no le parecía lógico realizar una obra con un costo aproximado de 100 a 400 millones de pesos donde la mitad de la obra iba ser dada por las empresas OHL y Pinfra.

El C. Alberto le pidió a la Auditoría Suprema de la Federación que realizara una investigación a fondo para revisar que todo estuviera en orden. Al final de la auditoría se llegó a la conclusión de que la concesión entregada no cumplió con criterios financieros establecidos en la norma jurídica, eficacia y eficiencia. La Secretaria de Comunicaciones y Transportes  y el gobierno de Puebla no cumplieron con dar el sustento jurídico para otorgar las concesiones.

Caso 3

Con el llamado a cuidar el agua y hacer un uso más eficiente del líquido vital, tanto en el consumo humano como en la agricultura, el gobernador Rafael Moreno Valle, y el titular de la CONAGUA, Roberto Ramírez de la Parra entregaron 204 títulos de concesión a usuarios de aguas nacionales en el estado de Puebla,.

El gobernador de Puebla dijo que es vital la implementación del agua en todos sus ámbitos. En relación con la población es fundamental para que la gente siga subsistiendo y nunca falte el abastecimiento de agua. Asimismo dijo que se debe de implementar un sistema de riego especial para aprovechar el agua en la ganadería y agricultura.

Conclusión

En general las concesiones son algo muy importante para poder explotar algo que sirva para el desarrollo de la sociedad. Bajo esta tesitura debe de cumplir dos requisitos muy importantes los contratos referentes a las concesiones,  y son:

  1.  debe de ayudar a la sociedad en general
  2.  realizar el contrato entre la administración y el concesionante

Hay ciertos ámbitos en el que no se pueden pedir concesiones ya que únicamente le corresponden al gobierno mexicano su explotación, los cuales son:

  1.  acuñación de moneda
  2.  correos
  3.  radiotelegrafía
  4.  emisión de billetes
  5.  petróleo
  6.  hidrocarburos
  7.  petroquímica básica
  8.  minerales radioactivos
  9.  energía nuclear
  10.  electricidad

En estas ramas el Estado no podrá entregar concesiones ya que debe de encargarse de su explotación para ayudar a la sociedad. Si alguna secretaría llegara a dar una concesión en algunos de estos rubros se hará acreedora de una multa y el responsable que hizo posible dicha concesión será despedido con posibilidad de llevar cargos penales en su contra.

Para que se lleve a cabo un contrato de concesión se deberán cumplir con todos los requisitos jurídicos  ya que si no es así la concesión podría ser nula y la explotación del objeto no podrá realizarse.

Si la concesión no cumple con el objetivo primordial que es el de satisfacer necesidades generales de la población se le retirará la concesión. Asimismo  a aquellos que lleven a cabo el acto de la concesión serán los únicos obligados para realizar el acto de  explotar el objeto.

La concesión es una herramienta fundamental del Estado para garantizar el cumplimientos de ciertos aspectos que se ha propuesto en virtud de las necesidades de la sociedad, bajo esta línea existirán ciertas reglas que deben cumplirse por ambas partes, en toda la realización de este trabajo se maximizó la importancia de que el punto principal radica en que debe ser siempre buscando un beneficio para la sociedad. Las reglas generales son las de un contrato que pudiera realizarse en cualquier materia. Entender el tema de las concesiones es comprender que siempre habran ciertos sectores que para alcanzar beneficios con mayor eficiencia y eficacia deberán quedar en manos de particulares siempre con vigilancia para que se pueda cumplir con el propósito principal.

[1] Fraga, G.  (2002). Derecho Administrativo.  Ciudad de México, México: Porrúa

[2] Acosta, M. (1999). Teoría General de la Administración. Ciudad de México, México: Porrúa

[3] De Pina, R. (2015). Diccionario de Derecho. Ciudad de México, México: Porrúa

[4] S.N. Recuperado :

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/26/pr/pr19.pdf

[5] Jorge, E. Teoría General de la concesión. Recuperado de http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/26/pr/pr19.pdf

[6]  Acosta, M. (1999). Teoría General del Derecho Administrativo. Ciudad de México, México: Porrúa.

El juego de ruleta de Enrique Peña Nieto (Una desgastada administración pública)

¿Qué es Anagénesis Jurídico?, Complejidad Social (Derecho, Economía y Política), Jacqueline Miranda De los Santos

Por Jacqueline Miranda De los Santos

El derecho administrativo es el derecho constitucional de todos los días
Ignacio Ramos Espinosa

El derecho administrativo y por ende la administración pública son dentro del mundo jurídico materias que constantemente están en movimiento, respondiendo a la irritación del sistema social. Finalmente constituyen una parte importante del subsistema jurídico.

Antes de adentrarme en la parte medular del trabajo, me centraré en algunas generalidades para comprender de mejor manera a la administración pública en nuestro país.

La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa se realiza fundamentalmente por el Estado.

Para ese objetivo éste se organiza en una forma especial adecuada y sin perjuicio de otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa.[1]

La organización que explica Gabino Fraga constituye la administración pública, es posiblemente la parte más importante de uno de los poderes en los que encontramos depositada la soberanía del Estado.

Las formas en que se organiza la administración pública desde la doctrina son las siguientes: centralización, desconcentración y la descentralización. Por otra parte la Constitución (artículo 90) y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículo 1) contempla la siguiente forma de organización: centralizada y paraestatal.

En cuanto a la centralización podemos establecer lo siguiente:

“En la centralización administrativa toda acción proviene del centro, por ello, los órganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de decisión y las de designar a prácticamente todos los agentes de la administración pública. La fuerza pública, o sea, la fuerza armada, está totalmente centralizada; lo mismo ocurre con el poder de decisión y la facultad de designar a los funcionarios o agentes de la administración, la cual no se deja a la elección popular ni, salvo excepciones, se otorga a cuerpos especiales.”[2]

Esta definición del Dr. Fernández Ruiz exalta la monopolización de facultades, por ende esta forma de organización administrativa resulta ser una de las más importantes para el Poder Ejecutivo Federal. La importancia de las personas que ocupan los cargos principales es tal, que como se hace mención en la cita el poder de nombramiento es únicamente para el presidente.

Por otra parte la administración en su forma de descentralización es explicada  de la siguiente manera:

 “La descentralización alude a un sistema propenso a transferir de un determinado centro de toma de decisiones, un conjunto de atribuciones, funciones, facultades, actividades y recursos, en favor de entes, órganos, instituciones o regiones que se hallan en una situación de cierta subordinación, más no en una relación de jerarquía respecto del centro.

(…)

En este orden de ideas, la descentralización administrativa es una tendencia organizativa de la administración pública, conforme a la cual se confiere personalidad jurídica propia a ciertos entes que se les otorga autonomía orgánica relativa, respecto del órgano central para encargarles actividades administrativas”[3]

Por último abordaremos el concepto de desconcentración administrativa.

“Algunos autores como Th. Ducrocq consideran la desconcentración administrativa como una modalidad de la descentralización administrativa, de ahí que también se le conozca como descentralización burocrática, funcional o jerárquica; otros, como Enrique Silva Cimma, por el contrario, la entienden como una variante de la centralización administrativa. No falta quienes, como Marcel Wallin, afirmen que la desconcentración no es más que una pseudodescentralización.

En la desconcentración administrativa, la normatividad, la planeación y el control permanecen centralizados, no así la tramitación y la facultad decisoria, que transfiere al órgano desconcentrado. Esta desconcentración admite diversas modalidades entre las que destacan dos: la vertical, también llamada interna o por materia; y la horizontal, que algunos autores denominan periférica o territorial”[4]

De acuerdo con el Doctor Fernández Ruiz la principal diferencia entre la descentralización y la desconcentración radica en que en la desconcentración administrativa se da una delegación o transferencia de facultades entre dos órganos de un mismo ente o persona, en tanto que en la descentralización por servicio, la delegación o transferencia de facultades y competencia se registra entre dos personas diferentes. Además la relación entre los órganos es de jerarquía en la desconcentración y de tutela en la descentralización.

Ahora bien, cada presidente al iniciar su sexenio tiene la libertad de designar en cada secretaría a un titular que lo ayudará a desarrollar las actividades que han de ser eje durante su sexenio, estas aspiraciones son plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo.

De la misma forma y atendido a las necesidades de la realidad social pueden hacerse modificaciones para crear o extinguir secretarías; es común que este fenómeno ocurra constantemente.

En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, las secretarías de Estado estaban constituidas de la síguenos manera:

  • Jefe de la Oficina de la Presidencia
  • Secretaría de Gobernación
  • Secretaría de Relaciones Exteriores
  • Secretaría de la Defensa Nacional
  • Secretaría de Marina
  • Secretaría de Hacienda y Crédito Público
  • Secretaría de Programación y Presupuesto
  • Secretaría de Desarrollo Social
  • Secretaría de Pesca
  • Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal
  • Secretaría de Comercio y Fomento a la Industria
  • Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
  • Secretaría de Comunicaciones y Transportes
  • Secretaría de la Contaduría General de la Federación
  • Secretaría de Educación Pública
  • Secretaría de Salud
  • Secretaría del Trabajo y Previsión Social
  • Secretaría de la Reforma Agraria
  • Secretaría de Turismo
  • Procuraduría General de la República
  • Departamento del Distrito Federal

Durante este periodo presidencial los órganos administrativos centralizados más importantes fueron la Jefatura de la Oficina de la Presidencia, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Programación y Presupuesto, siendo esta última uno de los pilares para las áreas económicas y fiscales del país.

Mientras que en el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León la configuración de la administración pública era la siguiente:

  • Secretaría de Gobernación
  • Secretaría de Relaciones Exteriores
  • Secretaría de la Defensa Nacional.
  • Secretaría de Marina
  • Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
  • Secretaría de Desarrollo Social
  • Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
  • Secretaría de Energía.
  • Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
  • Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.
  • Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
  • Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
  • Secretaría de Educación Pública
  • Secretaría de Salud.
  • Secretaria de Trabajo y Previsión Social.
  • Secretaría de la Reforma Agraria.
  • Secretaría de Turismo.
  • Departamento del Distrito Federal.

Existe en este periodo presidencial la extinción de dos secretarías importantes que fueron pilar dentro del periodo presidencial anterior, las funciones contenidas en la Secretaría de Programación y Presupuesto pasan en su mayoría a ser conferidas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Tras la transición política del PRI al PAN, los cambios en este sector son más evidentes y notorios. En el período presidencial De Vicente Fox la administración pública centralizada queda constituida de la siguiente forma:

  • Secretaría de Gobernación.
  • Secretaría de Relaciones Exteriores.
  • Secretaría de la Defensa Nacional.
  • Secretaría de Marina.
  • Secretaría de Seguridad Pública.
  • Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
  • Secretaría de Desarrollo Social.
  • Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
  • Secretaría de Energía.
  • Secretaría de Economía.
  • Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
  • Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
  • Secretaria de Educación Pública.
  • Secretaría de Salud.
  • Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
  • Secretaría de la Reforma Agraria.
  • Secretaría de Turismo.
  • Consejería Jurídica

La Secretaría de Seguridad Pública es una de las insignias más importantes de los gobiernos panistas, esta nueva secretaría absorbe muchas de las funciones de Secretaría de Gobernación. Para muchos estudiosos del derecho administrativo y personas afines al PRI, esta es una de las peores decisiones, sin embargo, este órgano administrativo toma mayor relevancia en el siguiente periodo.

En cuanto al periodo de ex mandatario Felipe Calderón Hinojosa podemos decir que fue de la siguiente manera:

  • Secretaría de Gobernación.
  • Secretaría de Relaciones Exteriores.
  • Secretaría de la Defensa Nacional.
  • Secretaría de Marina.
  • Secretaría de Seguridad Pública.
  • Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
  • Secretaría de Desarrollo Social.
  • Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
  • Secretaría de Energía.
  • Secretaría de Economía.
  • Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
  • Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
  • Secretaría de la Función Pública.
  • Secretaría de Educación Pública.
  • Secretaria de Salud.
  • Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
  • Secretaría de la Reforma Agraria.
  • Secretaria de Turismo.
  • Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

La administración pública de Felipe Calderón Hinojosa, buscaba en un principio generar empleos, sin embargo esto cambia radicalmente al notar que México se hundía en una situación de inseguridad, el problema radica en una constante lucha entre el titular de la SEGOB y de la SSP por controlar ciertas políticas internas, además del casi nulo empate entre sus órganos y las estrategias de la milicia. Otro aspecto importante es que en un intento por controlar la corrupción del país se creó la Secretaría de la Función Pública, la cual al ser parte de la administración pública central, nunca alcanzó su objetivo esencial.

El juego de la administración pública federal y el éxito de ésta depende casi un noventa por ciento de la comunicación que existe entre el titular del ejecutivo federal y los titulares de cada órgano administrativo.

Con el retorno del PRI a Los Pinos el panorama era un tanto evidente, las modificaciones hechas a la LOAPF y por ende a las Secretarías de Estado serían revertidas. La actual administración del presidente Enrique Peña Nieto se encuentra constituida de la siguiente forma:

  • Secretaría de Gobernación
  • Secretaría de Relaciones Exteriores
  • Secretaría de la Defensa Nacional
  • Secretaría de Marina
  • Secretaría de Hacienda y Crédito Público
  • Secretaría de Desarrollo Social
  • Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
  • Secretaría de Energía
  • Secretaría de Economía
  • Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
  • Secretaría de Comunicaciones y Transportes
  • Secretaría de Educación Pública
  • Secretaría de Salud
  • Secretaría del Trabajo y Previsión Social
  • Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
  • Secretaría de Turismo
  • Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

Desde el inicio de su gestión hasta la fecha han existido diversas modificaciones que parecen ser una cuestión desatinada, los titulares de cada dependencia pasan de un cargo a otro realizando diversas actividades un tanto distintas a su área de conocimiento, pareciendo esto un juego de ruleta en el que no hay consistencia.

Para comprender cabalmente el problema de esta inconsistencia en la administración pública del ahora presidente, será necesario hablar de la situación de Luis Videgaray Caso actual titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la experiencia de Videgaray se centra en temas hacendarios, y fue por ende titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La inexperiencia puede quebrantar la ligera línea de posicionamiento de México no sólo con Estados Unidos sino con el mundo. Parece que el trumpezar cotidiano de Videgaray tiene costos no sólo para él sino también para el presidente mexicano.

Por otra parte la desacreditación constante de Enrique Peña es otro efecto de su mal juego en la administración pública, ya no es una figura presidencial, sino el meme nuestro de cada día.

En este juego de la administración pública, quiero hablar de la Secretaría de Gobernación que al menos para los gobiernos priistas ha sido la columna vertebral de cada uno de sus sexenios, la elección del presidente fue nombrar a Osorio Chong uno de los pocos titulares que no ha pasado al juego de ruleta, sin embargo la relación entre estos dos no parece muy cercana sino por el contrario algo distante. Es evidente que la mano derecha del presidente es el ahora canciller Luis Videgaray.

La última pieza en movimiento del torpe ajedrez de Enrique Peña Nieto, fue la denominada Virgilio Andrade, ¿realmente era necesario mover esa pieza? Es quizá como dejar que la reina sea comida por un peón, pero así ha sido este extraño mover cotidiano del presidente. Se juega las últimas posibilidades mintiéndose incluso a sí mismo para no creer que es, lo que él y la sociedad mexicana ya sabemos que es. ¿Será que como siempre todo queda entre amigos?

El desgaste que ha sufrido la administración pública y la figura presidencial nos lleva a pensar en que es necesario realizar modificaciones a la vieja Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y repensar en disminuir el abuso de los órganos administrativos, por ende quizá sea necesario apostar a otras figuras administrativas que apoyen con cada una de las metas presidenciales, es decir con los planteado por el PND.

Por otra parte lo que resta de tiempo a Enrique Peña como titular deberá ser para jugar un papel más íntegro y los pocos movimientos que queden para él sean estrategias firmes y contundentes que ayuden a mantener en flote a nuestro país ante la situación de constantes amenazas del presidente de Estados Unidos, Donald J. Trump.

Finalmente el juego de Enrique Peña Nieto lo llevó a una decadencia que muy posiblemente no coloque de nuevo a un candidato del PRI a la presidencia.

Las reglas de la administración pública evolucionan con los intereses de la sociedad, y claramente atienden a la realidad de cada sistema, la funcionalidad y éxito de esta se basa en el entendimiento de las necesidades de cada aspecto así como de saber jugar bien con los elementos que se tienen a favor, quizá el ajedrez para nuestro actual mandatario no sea de su agrado, quizá lo sea más un juego de ruleta.

[1] Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 48a edición, México, Ed. Porrúa, 2012. p. 111

[2] Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo, UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, McGRAW-HILL, México 1997.p. 168

[3] Fernández Ruiz, Op Cit Nota 2

[4] Ibídem

Estudio comparativo de la Administración Pública (México, Chile, Canadá, Estados Unidos y Francia) Parte II

Complejidad Social (Derecho, Economía y Política)

SEGUNDA PARTE 

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESTADOS UNIDOS

Por Alejandro Sánchez Guerrero

El derecho norteamericano pertenece, como bien sabemos, a la familia de los sistemas jurídicos del common law. El sistema norteamericano posee una especificad propia.[1]

Para ahondar más en el tema debemos situarnos en aquella época después de la declaración de independencia de los Estados Unidos, en 1776, pues las diferencias sociales, económicas y políticas entre las antiguas ciudades y las de la metrópoli, obligaron a modificar el derecho ingles que se venía aplicando en las colonias hasta entonces con el objeto de dar soluciones adecuadas a los nuevos problemas jurídicos del nuevo Estado.[2]

El primer paso para seguir esta evolución, fue el proceso de alejamiento del common law, que se produce con el acto de independencia de colonias, que se justificó desde el derecho natural racional, es decir las leyes naturales y de Dios.[3] Este alejamiento supuso del derecho ingles un acercamiento a los sistemas jurídicos romano–germánico, sin embargo surgió la creación de un sistema jurídico propio.[4] Como diferencias fundamentales entre los sistemas continentales y norteamericano, podríamos citar, el tipo de Constitución, el método de interpretación constitucional, el sistema de control de constitucionalidad, la forma de sistematizar y codificar el derecho, y un sistema de fuentes en el que el precedente judicial tiene una importancia que no tienen los sistemas continentales, en los que la ley ocupa la posición central.[5]

Por lo que se refiere a las diferencias más importantes entre el sistema de common law norteamericano y el modelo original inglés, es importante señalar, primero; la existencia junto al derecho de origen jurisprudencial, del statue law o derecho escrito, que ocupa cada vez un espacio más amplio que el derecho inglés. Segundo; la sistematización y codificación del derecho, que ha sido más intenso en Estados Unidos que en el Reino Unido, y, tercero; la existencia de las Constituciones escritas en la Federación y en todos los Estado Federados y la existencia de un sistema de control de constitucionalidad. A pesar de estas diferencias que hemos mencionado, el derecho norteamericano conserva caracteres propios del sistema inglés, tales como el pragmatismo, el ad hoc, o idea de comunidad y proceso.[6]

 ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

Es muy importante que nuestro lectores tengan previo conocimiento acerca del principio de la separación de poderes, pues éste, en los Estados Unidos se interpreta más rígido que en el continente Europeo. Haciendo un repaso del tema, la separación de poderes significa, la separación de funciones, que van a ejercer órganos distintivos.[7] Es decir, la función legislativa está confiada al congreso, la función ejecutiva al presidente, y la función judicial a los tribunales.

Junto a este principio aparecen, una serie de check and balances “frenos y contrapesos”, y son mecanismos que corrigen la rigidez de la división de poderes y permiten establecer un sistema de relaciones entre el Congreso, el Presidente y los Tribunales.[8] Según el Tribunal Supremo, en su jurisprudencia, hace dos interpretaciones al principio de la Separación de Poderes; la Interpretación Formal (Formalistic Approach) realizada a partir del texto constitucional, nos señala que la decisión de poderes debe observarse rigurosamente y cada uno de los órganos debe ejercer única y exclusivamente la función que le corresponde, sin colaborar o participar en el ejercicio de la función de otro órgano, salvo en supuestos que se consideren admisibles. Contrario a esto existe la Interpretación Funcional, (Functional Approach), la cual resalta la necesidad de articular “frenos y contrapesos”, y fomentar la cooperación y la interdependencia en los tres poderes.[9]

LA ADMINISTRACION

La Norma Suprema de la Unión Americana no establece el régimen jurídico de la Administración. El aparato Administrativo ha sido producto del Congreso, y del Presidente con habilitación del Congreso. En los Estados Unidos la Administración, no se creó de forma ordenada y sistemática, sino como respuesta a las necesidades concretas de cada momento, en un contexto social, económico y político muy diferente al europeo.[10]

A diferencia del modelo francés continental, la Administración de los Estados Unidos no constituye una unidad de estructura jerárquica subordinada al Gobierno, sino que está formada por “agencias”, que abarcan una enorme cantidad de organismos públicos con personalidad jurídica propia y regímenes jurídicos diferentes. Hay que advertir a nuestros lectores, que la Administración sirve de apoyo al Presidente para el ejercicio de la función ejecutiva, aunque no se puede decir que exista una relación de jerarquía.[11]

EL ESTADO FEDERAL

La Carta Magna distribuye las competencias entre la Federación y los Estados Federados para el ejercicio de las mismas, y ambos, disponen, además de órganos legislativos y ejecutivos, de una Administración propia.[12]

En cuanto a la forma de organización y funcionamiento, la Administración de los estados federados y de la federación, son prácticamente idénticas.[13]

 INDEPENDENT AGENCIES  “Agencias Independientes”

En los Estados Unidos, a partir del siglo XIX, cuando la Federación comienza a asumir nuevas funciones se inicia el desarrollo de la moderna Administración Pública, creando sistemas de función pública, para evitar el clientelismo político, e independent public authorities, con la intención de mantener determinadas funciones y servicios fuera del alcance de los políticos.[14]

El régimen jurídico de las comisiones que después se transformaran en independet agencies, se ha mantenido prácticamente igual hasta nuestros días:[15]

  • Los miembros son elegidos por el Gobernador del Estado, con la aprobación del Parlamento.
  • Existen causas tasadas de cese para garantizar la independencia de la Comisión frente al Gobernador.
  • El mandato de los miembros de las Comisiones tiene una duración de entre 2 y 6 años, y la renovación se hace por partes. En ocasiones se exige que las comisiones estén compuestas por Representantes de los dos partidos existentes, para evitar que la comisión este controlada por un solo partido, es decir el del gobernador.
  • Las comisiones no responden ante el Gobernador del Estado, sino ante el Parlamento, porque se consideran agentes del órgano legislativo.

AGENCIAS INDEPENDIENTES FEDERALES

La Interstate Commerce Commission (ICC)

El origen de las independet agencies, se encuentra en el ferrocarril, pues la aparición de este medio de transporte y su expansión fueron fundamentales para el desarrollo del país. Hasta ese momento la intervención pública no había sido necesaria prácticamente en ningún sector. Sin embargo las condiciones en que se desenvolvieron los ferrocarriles hicieron necesaria la intervención del Estado, para garantizar un mínimo orden y control en dicha actividad económica.[16]

La respuesta que emitió Congreso a los problemas que planteaba el ferrocarril fue la creación, en 1887, de la Intersatate Commerce Commission, que fue la primera agencia independiente en el ámbito federal, que serviría como modelo a todas las agencias de este tipo que posteriormente se crearían.[17]

El régimen jurídico de la ICC, era el mismo que el de las comisiones creadas en los Estados de la Federación:[18]

  • Estaba compuesta por 5 comisarios, de los cuales no más de tres podían pertenecer al mismo partido político
  • Eran nombrados por el presidente, con el visto bueno del Senado
  • No podían ser cesados por el presidente más que en los supuestos de ineficiencia, abandono del servicio o conducta delictiva en el desempeño del cargo.

LA EXPLOSION DE AGENCIAS EN EL NEW DEAL

Después del crac del 29, y siendo presidente F.D. Roosevelt, comienza la denominada era del New Deal, en la que el Estado comienza a intervenir en la Economía en mucha mayor medida de lo que había venido haciendo hasta entonces, regulando ciertas actividades económicas y prestando determinados servicios sociales. Durante este periodo se implantaron numerosas agencias para realizar las nuevas funciones de las que se hacía cargo el Estado, tanto nuevas independent agencies, como executive agencies, y éstas últimas eran agencias para prestar los servicios sociales de los que se había responsabilizado el Estado.[19]

Las agencies independientes creadas en esa época fueron: en 1934, la Securities and Exchanges Commission (SEC), para supervisar la actividad en los mercados financieros; en 1934, la Federal Communications Commission (FCC), en el ámbito de las comunicaciones; en 1935, la National Labor Relations Boardk (NLRB), para regular y supervisar las relaciones laborales; The Bituminous Coal Commission (BCC), en 1935, para regular las condiciones de trabajo y la actividad de la industria del soft coal; en 1936, la United Satates Maritime Commission (USMC), para sustituir a la USSB cuando se transformó en bureau del Department of Commerce, y en 1938, la Civil Aeronautics Board (CAB), para regular el tráfico civil aéreo.[20]

DERECHO ADMINISTRATIVO MODERNO

A principio de los años 40´s se inicia en los estados unidos la “Era Moderna” del Derecho Administrativo, periodo donde que se consolida la moderna administración pública del país. El hecho más relevante que en este apartado trataremos, fue el de la aprobación en 1946 de la Administrative Procedure Act (APA), que fungió como la primera ley de procedimiento administrativo que se apoyaba en el Attorney General´s Committe´s Report (1941), sobre el régimen jurídico de las agencias administrativas. La aprobación de esta ley, marco un punto de inflexión en el funcionamiento y organización de los poderes públicos, ya que en ella se encontraba regulada la elaboración de disposiciones generales, los actos administrativos y el control judicial de todas las agencias y de la organización que rodea al presidente.[21]

Las diferencias más importantes entre las agencias creadas en los años 60´s y 70´s del siglo anterior y las creadas anteriormente son:[22]

  • En primer lugar tenemos la que refiere a la función, puesto que a las nuevas agencias independientes, no se les encomienda regular la actividad económica en un ámbito concreto, como el de la radio, el ferrocarril, o la navegación ultramarina, sino que su función va a tener contenido social, como la protección de la salud, el medio ambiente o la seguridad en el trabajo, que ejercerán no solo en un sector económico concreto, sino en todos aquellos en los que sea necesaria su intervención.
  • La segunda diferencia, se observa en las leyes de creación de estas agencias, que van a ser menos concretas que las anteriores, con lo que se amplía el margen de discrecionalidad de las independent agencies.
  • La tercera, consiste en que las nuevas agencias van a tomar las decisiones, no a través de un proceso contradictorio como habían hecho las independent agencies hasta la aprobación de la APA.

En este periodo se crea la Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) en 1964 para garantizar la aplicación de las normas antidiscriminación establecidas en la Civil Rights Act en el ámbito Laboral; la Environmental Protection Agency (EPA) en 1970, para proteger y conservar el medio ambiente; la Consumer Product Safety Commission (CPSC) en 1972, para la protección de los consumidores, la Nuclear Regulatory Commission (NRC) en 1975, para regular el uso de la energía nuclear y la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) en 1977, para regular los aspectos interestatales del suministro de electricidad y gas.[23]

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE CANADÁ

Por Lucia González Visoso

Los gobiernos locales, los municipios, están bajo jurisdicción exclusiva de las provincias. Su organización y financiamiento es totalmente a discreción de los gobiernos provinciales. Armando Soto Flores nos comenta que los gobiernos locales son de jurisdicción provincial, haciendo considerables diferencias en los sistemas de gobiernos municipales y variaciones dentro de cada uno de los sistemas[24].

Al ser un Estado Federal, el Sector Local en Canadá es diferente en cada una de las Provincias, por lo que puede hablarse de la existencia de diez sistemas diferentes aunque existen muchos aspectos comunes entre todos ellos. El Sector Local en Quebec está formado por dos tipos de Administraciones: la Administración Municipal y las Comisiones Escolares. En virtud de la Constitución Canadiense de 1867 cada Provincia tiene la competencia de legislar en el ámbito municipal, en particular en lo referente a la creación de Corporaciones Municipales en su territorio, las cuales no tienen más poder que el que formalmente es delegado por la Asamblea Nacional. Así, el Gobierno de Québec tiene el poder de crear municipalidades y de decidir sus competencias. En la actualidad el régimen municipal de Québec descansa sobre seis leyes que regulan la organización municipal, tales como el Código Municipal y la Ley de Las Ciudades, que tratan de las competencias y poderes de los municipios o la Ley sobre la Fiscalidad Local que establece las fuentes y las modalidades de financiación de éstos.[25]

 Por otro lado expresa que “a diferencia del aparato de gobierno federal en el provincial no existe senado y el monarca está representado por un teniente gobernador.”[26] Por tanto, los gobiernos provinciales y territoriales tienen competencia en materia de educación, derechos de propiedad y derechos civiles, administración de la justicia, sanidad, recursos naturales al interior de sus fronteras, seguro social

Junto con los municipios, el Sector Local está formado por organismos de carácter supramunicipal creados para satisfacer a las necesidades a un nivel “regional” o para facilitar el desarrollo en común de algunos servicios. Este nivel supramunicipal agrupa a las Comunidades Urbanas que son tres, la de Québec, la de Montreal y la de Outaouais y a los “Condados” (Municipalités Regionales de Comté) que son 96 y que tienen determinado claramente su ámbito territorial. Finalmente existen cinco tipos de organismos paramunicipales cuyas competencias están reguladas por diferentes leyes: Empresas Intermunicipales de Servicios (115); Organismos Municipales de Transporte (23); Oficinas Municipales de la Vivienda (614); Sociedades Paramunicipales (30) y Organismos Municipales de carácter no lucrativo, dedicados por ejemplo al mantenimiento del patrimonio cultural y natural. Todos estos Organismos poseen mandatos precisos, únicos y con poderes delegados para ello[27].

Según el autor en comento El modelo canadiense se caracteriza por:

  • Ser un modelo federalista, concretamente, un sistema federal parlamentarista.
  • Tiene una marcada diversidad bilingüe y multicultural.
  • Se divide en 10 provincias y 3 territorios. Existe una autonomía provincial dentro de una federación descentralizada.
  • Canadá es “legislativamente y administrativamente más descentralizada que otros países como Estados Unidos y Canadá”, según de los profesores Robin Boadway y Ronald L. Watts, de la Queen’s University.
  • Según la propia página del Gobierno de Canadá, la función principal del gobierno central  es asegurar el rendimiento económico del país, la defensa nacional, el comercio interprovincial e internacional, la inmigración, el sistema bancario y monetario, el derecho penal y la pesca. También supervisa industrias tal como aeronáutica, transporte, ferrocarriles, telecomunicaciones y energía atómica, entre otras.
  • Los gobiernos locales, los municipios, están bajo jurisdicción exclusiva de las provincias. Su organización y financiamiento es totalmente a discreción de los gobiernos provincia­les.
  • Los gobiernos provinciales y territoriales tienen competencia en materia de educación, derechos de propiedad y derechos civiles, administración de la justicia, sanidad, recursos naturales al interior de sus fronteras, seguro social, servicios de salud e instituciones municipales[28].
  • El gasto de los gobiernos regionales es comparable en magnitud al del gobierno federal.
  • El gobierno federal realiza aportaciones compensatorias para asegurar que los gobiernos pro­vinciales tengan los ingresos suficientes para proporcionar servicios públicos con niveles comparables en salud y educación.
  • La dimensión y el propósito de las transferencias son determinadas en última instancia por el gobierno federal de manera unilateral en el ejercicio de su facultad de gasto[29].

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA

Por Flavio Gallardo Aceves

Pasamos ahora a la administración Pública en Chile, un sistema de administración que, a pesar de que su Constitución data del año 1980, sus bases constitucionales y administrativas nos remiten a 1833, una Constitución que tenía sus bases fundamentales en la ideología vertida en la Revolución Francesa. Veamos una opinión de Rolando Pantoja Bauza, que en su libro El Derecho Administrativo: Clasicismo y Modernidad, nos explica el concepto de Derecho Administrativo en Chile:

“En Chile, el concepto constitucional de administración pública como función del Estado radicada en el Presidente de la República, ha experimentado una notoria transformación desde 1833 hasta la Reforma Constitucional de 1991, sobre materia regional y municipal, pese a la uniforme literalidad que mantienen en el tiempo los textos básicos que regulan las atribuciones de jefe de Estado.”[30]

Dice entonces nuestro autor que dentro de la Constitución Política de 1980, las actividades del Estado chileno se caracterizan en primer lugar por el órgano que las realiza, luego por el contenido de la función que la Constitución le otorga a cada órgano. Estos principios, como se pueden observar, atienden a la separación clásica de poderes del Estado. De aquí que la Constitución tenga en sus artículos 32 (Presidencia de la República), 42 (Congreso Nacional), 24.1 (gobierno y administración del Estado, que corre por parte del presidente), 38.1 (organización de la administración pública) y 73.1 (facultades del Poder Judicial)[31] la clara división de los poderes del Estado.

Así tenemos, como nos dice el jurista Rolando Pantoja Bauza, que la administración pública corre por parte del Presidente de la República de Chile: “la estrucutura básica de la Administración del Estado prevé como autoridad superior al Presidente de la República, quien actúa con la colaboración de los Ministerios, de los gobiernos regionales y las gobernaciones, y de los servicios públicos, sean centralizados o funcional o territorialmente descentralizados y, además, contempla a las municipalidades, como corporaciones autónomas encargadas de la administración comunal, y a otros dos órganos establecidos por la propia Carta Fundamental y con el carácter de autónomos, que son el Banco Central y la Contraloría General de la República.”[32]

Dice nuestro autor que el fundamento de la administración pública no sólo forma parte de un ordenamiento normativo, sino que está presente en la conciencia social chilena, y que es por este motivo que la ciudadanía cede estos poderes a la administración en aras de desarrollar actividades de bien público. Es por eso que los órganos administrativos cuentan para el ejercicio de sus funciones con atribuciones “impero-prohibitivas”, las cuales le permiten ordenar el flujo del orden dentro del Estado.[33]

Estas facultades se denominan iure imperii que según nuestro autor, sólo pueden ser conferidas por la Constitución o por la Ley. Las fuentes de la administración Pública serán, exclusivamente, formales. “Merced a lo expuesto, cabe sostener, entonces, que el derecho público chileno entiende normar tres poderes públicos distintos entre sí, atribuyendo al poder legislativo la función de legislar, al poder ejecutivo la función de gobernar y administrar el país, y al poder judicial la función de juzgar las causas civiles y criminales, sin perjuicio de los demás órganos constitucionales de carácter autónomo que establece la Carta Política.”[34]

Entramos ahora a la administración pública que, como bien nos dice Rolando Pantoja Bauza, las funciones del gobierno y administración del Estado radican en el Presidente de la República. Para esto tenemos que distinguir las funciones de gobierno con las de administración, que según nuestro autor, son definiciones que provienen desde el constitucionalismo chileno del siglo XIX. Así nos dice nuestro autor que los actos de gobierno son la “expresión razonable de los ámbitos en los que se mueven las autoridades públicas en el desempeño de su alto rol de autoridades públicas en el desempeño de su alto rol de autoridades responsables de la conducción del país y sus consiguientes requerimientos de acción.”[35] En cambio, la función administrativa se puede entender, de acuerdo con el artículo 24, inciso 2° de la Constitución de Chile, como “todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.”[36]

El presidente de la República, entonces, tendrá para el ejercicio de sus funciones gubernativas e administrativas atribuciones discrecionales de poderes jurídicos prater legen “y ya no sólo sub lege, sometidos a la ley, que le permiten determinar contenidos y fiar tiempos de actuación, que le facultan para poderar unilateralmente la conveniencia y oportunidad de sus superiores decisiones, creando así derecho objetivo o subjetivo, dentro del orden jurídico, en la medida que se desplace por las vías interiores del derecho, sin atentar contra las atribuciones de los otros poderes públicos, respetando las garantías individuales y observando las leyes vigentes.”[37] De ahí que nazca, según nuestro autor, la potestad reglamentaria del Presidente de la República y la posibilidad de dispones de medidas de coordinación de los servicios públicos e impartir instrucciones de carácter obligatorio en una amplia variedad de campos.

Nos encontramos, después del análisis hecho, que el concepto constitucional que da el Estado chileno a la administración pública es –citamos– “el ejercicio de una autoridad plena, ejercida por las autoridades administrativas al servicio de la persona humana, para promover el bien común, proteger y fortalecer la familia, preservar la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar a las personas el derecho a participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional que apunte a un desarrollo sustentable del país, de acuerdo con la Constitución y las leyes.”[38]

CONCLUSIONES

Por Gabriela Espinoza Santiago

El Derecho Administrativo, en palabras del autor Emilio Margáin Manautou, norma todo lo concerniente a la administración pública, entendiéndose por ésta cualquier esquema que de ella adopte la Constitución o Carta Magna de un país, sea en un ente nacional o federación, local o Estado y Municipios; sea con una administración activa o directa o con dos administraciones activa o directa y autárquica o descentralizada.

Así pues, en el presente trabajo hablamos sobre la Administración Pública de nuestro país en comparación con las estructuras de los países de los cuales hemos recibido influencia, en forma más directa tenemos a Francia, de igual forma a nuestros vecinos del norte Estados Unidos y Canadá; aunque también estamos estrechamente vinculados con Sudamérica, en especial con Chile.

Este trabajo tuvo fin de plantear un panorama más amplio de lo que significa la Administración Pública en diversas partes del mundo, así como la forma en que la llevan a cabo, es decir, su organización, pretendimos a su vez, darle al lector un esquema más claro sobre cómo funciona la Administración Pública y la importancia que tiene en la vida cotidiana.

Finalmente, ahora que tenemos un panorama general de la Administración Pública y cómo funciona en diversos países podemos decir que es una atribución esencial del Estado, que si bien es cierto, en nuestro país es relativamente nueva, es fundamental para tener una utilización eficaz de los recursos humanos, materiales, financieros y técnicos, con los que cuenta una persona, empresa o institución para llegar a un objetivo de un forma eficiente y eficaz.

Debemos destacar lo siguiente:

Canadá se inspiró en los Estados Unidos cuando adoptó en 1867 la forma de gobierno, la cual es una monarquía constitucional, es un Estado Federal, independiente, miembro de la Comunidad Británica (Commonwealth), que reconoce como soberana a Isabel II de Inglaterra.

Mientras que en Estados Unidos la rama ejecutiva es, por amplio margen, la más numerosa del gobierno federal. La persona que la encabeza es el Presidente, quien presta servicio por un periodo de cuatro años. El Vicepresidente es elegido al mismo tiempo y es el primero en la línea sucesoria para asumir la presidencia si el Presidente muere, queda incapacitado o es destituido de su cargo mediante juicio político y la correspondiente sentencia condenatoria. Aun cuando la rama ejecutiva comparte poderes en plan de igualdad con las otras dos ramas del gobierno, el Presidente es el individuo más poderoso del gobierno.

También es importante destacar que la Administración Pública  Chilena se encuentra constituida por los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, cuya organización básica se rige por el Título II de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En dicha ley se establecen principios generales que regulan toda la administración del Estado y, por supuesto, los servicios públicos. Esta ley termina con un régimen jurídico-administrativo de la función pública en que no existía claridad de los roles de los organismos del Estado. Establece una conceptualización del servicio público y otorga una mayor importancia a la función que cumplen los Ministerios; en términos generales, determina la organización básica de la Administración Pública, garantiza la carrera funcionaria y la igualdad de oportunidades para el ingreso a la administración y un continuo perfeccionamiento y capacitación.

Francia es un país con un régimen democrático, parlamentario y presidencial, donde existe una separación de poderes:

  • El Poder ejecutivo: Está representado por el Presidente de la República, y el Primer Ministro con su gabinete de gobierno
  • El Poder Legislativo: Está ejercido por el Parlamento -Asamblea Nacional y el Senado
  • El Poder Judicial: Está representado por la Magistratura y es independiente de los otros dos poderes.

 

[1] SALVADOR MARTINES, María, Autoridades Independientes, Editorial Ariel, España, Barcelona, 2002, p.87.

[2] SALVADOR MARTINES, María, Autoridades Independientes, Op. cit., p.87.

[3] Loc. cit.

[4] Loc. cit

[5] GARCIA PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, Alianza Universidad Textos, Madrid, 1993, p. 328.

[6] SALVADOR MARTINES, María, Autoridades Independientes, Op. cit., p. 88.

[7] Loc. cit.

[8] Loc. cit.

[9] Ibídem, p. 88 y 89.

[10] Ibídem, p.90.

[11] Loc. cit.

[12] Ibídem, p.91.

[13] Loc. cit.

[14] Ibídem, p.92.

[15] Ibídem, p.92 y 93.

[16] Loc. cit.

[17] Ibidem, p.93.

[18] Loc. cit.

[19] Ibidem, p.95.

[20] Ibidem, p.96.

[21] Ibídem, p.97.

[22] Ibídem, p.98.

[23] Loc. cit.

[24] Soto Flores Armando, Sistemas constitucionales y políticos contemporáneos, México, Porrúa, 2009, p. 85

[25] Ibídem, p.86

[26] Ibídem p. 87

[27] Ídem.

[28] Ibídem, p. 88

[29] Ibídem, p.  59

[30] PANTOJA BAUZA Rolando, El Derecho Administrativo: Clasicismo y Modernidad, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1994, p. 140.

[31] Op. Cit., p. 144.

[32] Op. Cit., p. 145.

[33] Loc. Cit.

[34] Op. Cit., pp. 150-151.

[35] Op. Cit., p. 154.

[36] Op. Cit., p. 161.

[37] Op. Cit., pp. 173-174.

[38] Op. Cit., p. 196.

Estudio comparativo de la Administración Pública (México, Chile, Canadá, Estados Unidos y Francia) Parte I

Complejidad Social (Derecho, Economía y Política)

El siguiente trabajo es realizado por diversos alumnos de la clase de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional Autónoma de México. Quienes tras una tarea de aula se adentraron en el mundo de la administración pública descubriendo diversos esquemas que hoy comparten con los lectores de Anagénesis Jurídico. Esta investigación consta de dos partes la primera aborda conceptos generales y la administración pública de México y Francia.

Directora General de Anagénesis Jurídico

Lic. Jacqueline Miranda De los Santos  

Introducción

Por Tania Guadalupe Galicia Blancas

La administración pública es un tema de suma importancia a nivel mundial, ya que deja notar la manera en que cada país se encuentra ordenado e interrelacionado en su interior, nuestra intención va dirigida a proporcionar un panorama relativamente amplio de los diversos modelos administrativos reconocidos tanto doctrinal como en el marco legal.

Este texto se enfoca en la administración pública de cinco países específicamente: México, República de Chile, Francia, Estados Unidos y Canadá; todos tan parecidos entre si y al mismo tiempo con rasgos que los diferencian tajantemente.

Para poder entender de mejor manera lo que pretendemos hacer en este trabajo, intentaré dar una definición partiendo de la conceptualización de “administración pública” tomando en cuenta ambas palabras por separado.

La administración de manera genérica de acuerdo con la RAE significa “acción o efecto de administrar”[1]  y administrar es “suministrar, proporcionar o distribuir algo, así como ordenar disponer u organizar los bienes”[2]. Por otro lado, lo “público” se refiere “a lo que es de interés o de utilidad común, es decir, que concierne a la colectividad y por ende a la autoridad de ella emanada”[3] . De forma conjunta, la administración desde mi punto de vista y conforme a lo antes mencionado es la acción de suministrar, proporcionar, distribuir, disponer, ordenar u organizar los bienes del estado, lo cual viene a ser de interés de la sociedad pues al ser ésta última sobre quien recae toda decisión que emite el órgano supremo (el Estado), es de su incumbencia conocer tales acciones.

De forma más completa distintos autores han construido su propio concepto de administración pública, las cuales enunciare a continuación:

De acuerdo con lo citado por Rodrigo Moreno Rodríguez en su obra “La administración pública federal en México“, Roberto Díaz Elizondo la concibe como “aquella actividad coordinada, permanente y continua que realiza el poder ejecutivo, tendiente al logro oportuno y cabal de los fines del Estado, mediante la presentación directa de servicios públicos materiales y culturales para lo cual dicho Poder establece la organización y los métodos más adecuados, todo aquello con arreglo a la Constitución, al Derecho Administrativo y criterios eminentemente prácticos”.[4]

Por otro lado, Andrés Serra Rojas la conceptualiza como “una organización que tiene a su cargo la acción continua encaminada a la satisfacción de las necesidades de intereses público con elementos tales como: personal técnico preparado, un patrimonio adecuado y mediante procesos administrativos idóneos o con el uso, en caso necesario, de las prerrogativas del poder público que aseguren el interés estatal y los derechos de los particulares”.[5]

Para Garrido Falla,  la administración pública viene a ser tanto “un conjunto de organismos estatales encuadrados en el Poder Ejecutivo como también la actividad desarrollada por dicho Poder… además agrega que corresponde a una parte del derecho público que determina su organización y comportamiento”.[6]

La administración pública ha sido clasificada en razón de la manera en que se estructura el Poder ejecutivo con el fin de que cumpla con sus funciones establecidas en la ley y en base a su jerarquía, en todo momento atendiendo al grado de interacción jerárquica entre el titular de este mismo poder y los entes que lo constituyen. Narciso Sánchez Gómez enuncia que tal clasificación “representa una ordenación congruente y sistemática de todas las dependencias y organismos que integran el aparato público que compone el Poder ejecutivo, para planear, coordinar, ejecutar y controlar las diversas actividades propias de la función administrativa del Estado.”[7]

Los diversos autores coinciden en que existen tres tipos de administración pública:

  1. Centralizada
  2. Descentralizada
  3. Desconcentrada

La administración pública centralizada “existe cuando los órganos se encuentran colocados en diferentes niveles, pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la administración pública”[8]

Esta relación de jerarquía trae como consecuencia la existencia de diversos poderes o facultades concedidos al titular del poder supremo para efectuarlos frente a los organismos subordinados. Tales poderes son los de: de decisión, nombramiento, de revisión, de vigilancia, de disciplina y de resolución de conflictos de competencia.

  1. Poder de mando: es la facultad de las autoridades superiores de dar órdenes e instrucciones a órganos inferiores; básicamente indican la manera de cómo deben de llevar a cabo sus funciones. Estas les son informadas por medio de circulares que adquieren carácter de generalidad.
  2. Poder de decisión: consiste en la facultad que tienen determinados integrantes de la administración para resolver, para realizar actos jurídicos creadores de situaciones jurídicas de derecho, etc.
  • Poder de nombramiento: es la facultad que tienen las autoridades de mayor nivel jerárquico para designar a los titulares de los órganos inferiores a este. Se pretende que se hagan los nombramientos en base a la valoración de las aptitudes de los aspirantes al cargo.
  1. Poder de revisión: el órgano superior puede confirmar, corregir o cancelar todos los actos realizados por los órganos de menor jerarquía.
  2. Poder de vigilancia: se refiere al control o inspección que se le realiza al órgano inferior con la finalidad de confirmar que se esté conduciendo conforme a derecho.
  3. Poder de disciplina: permite la aplicación de sanciones por el incumplimiento o cumplimiento parcial de las tareas a las que está obligado el titular del organismo inferior.
  • Poder de resolución de conflictos:

De acuerdo con Gabino Fraga, los poderes que son únicamente de la autoridad superior (Poder ejecutivo) son el poder de mando y el de decisión.

En cuanto a la administración pública descentralizada podemos decir que como su nombre lo indica, se da cuando “se confía la realización de algunas actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la Administración central”.[9] A estos organismos se les concede un cierto grado de autonomía en cuanto a su actuación técnica y en su caso orgánica.

La autonomía técnica corresponde a esa “libertad” que se les otorga para poder resolver asuntos de determinadas materias y la autonomía orgánica versa en relación a la manera en que deciden estructurarse en su interior.

Este tipo de administración pública también es denominada como “paraestatal” y en ella se encuentra una sub clasificación, la cual enunciar a continuación:

  1. Organismos descentralizados,
  2. Empresas de participación mayoritaria,
  3. Empresas de participación minoritaria y
  4. Fideicomisos públicos.

La administración desconcentrada corresponde a “una delegación de ciertas facultades de autoridad que hace el titular de una dependencia en favor de órganos que le están subordinados jerárquicamente” [10]

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

 Por José de Jesús Becerril Hernández

Ya que hemos comprendido conceptos fundamentales podemos pasar a la siguiente parte de nuestra investigación. Recordando que será a partir de los organismos que componen la Administración Pública en México que se realizará la comparación con los demás países incluidos en este trabajo.

  1. Fundamentos Constitucionales.

El artículo 80 de nuestra Constitución Política consagra al Presidente de la República como el titular del Poder Ejecutivo y, por lo tanto, el dirigente, la cabeza, el líder jerárquico de la Administración Pública:

Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.”

El artículo 89, en su fracción primera y segunda, confirma la importancia del Presidente de la República en la actividad administrativa y en la ejecución de las leyes, así como su facultad, de carácter discrecional, de nombrar a los Secretarios de Estado.

 Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:

I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

  1. Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado…

El artículo 90 establece que habrá dos tipos de Administración Pública Federal: la Centralizada y la Descentralizada o Paraestatal:

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

  1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Es el artículo 1 de dicho ordenamiento el que da paso a conocer, en primera instancia, cómo se compone la Administración Pública Federal, tanto centralizada como paraestatal.

Artículo 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.

La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados integran la Administración Pública Centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

  1. La Administración Centralizada en México.

El Presidente de nuestro país es el encargado de dirigir la Administración Pública Centralizada, debido a que no sólo es el Jefe de Estado, es decir, no sólo es el representante político del Estado Mexicano en el extranjero, sino también el Jefe de Gobierno, y como tal, tiene el carácter de autoridad administrativa.

            “Como autoridad administrativa, el Presidente de la República constituye el Jefe de la Administración pública federal. Ocupa el lugar más alto de la jerarquía administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisión, de mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en la Administración[11]. Esto es, el Presidente de la República (actualmente, Enrique Peña Nieto) es quien coordina y quien toma las decisiones más importantes en el desarrollo de la actividad administrativa, y los órganos que le son inferiores, por estar subordinados en la relación de jerarquía existente en la Administración Central, deben acatar sus decisiones.

            La LOAPF habla acerca de una Oficina de la Presidencia, que es parte de la Administración Centralizada. Esta Oficina apoya directamente al Presidente de la República en “sus tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma de decisiones, sin perjuicio de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en el ámbito de sus respectivas competencias”[12]. Actualmente (año 2016), durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, el Jefe de la Oficina de la Presidencia es Gerardo Ruíz Mateos, quien da seguimiento a las órdenes del Presidente y le asesora en diversos temas.

            Las Secretarías de Estado son órganos administrativos centralizados, subordinados al Presidente, que son de la mayor importancia en nuestro país. Cada Secretaría tiene una determinada competencia para atender asuntos de gran índole y relevancia a nivel nacional. Es el artículo 26 de la LOAPF la que enumera cuáles son las Secretarías de Estado, en un orden que atiende a la importancia de los asuntos que conocen, aunque teóricamente son iguales. Los posteriores artículos de la Ley se encargan de describir qué temas conoce cada Secretaría:

Secretaría de Gobernación: Coordina, por acuerdo del Presidente de la República, a los Secretarios de Estado y demás funcionarios de la Administración Pública Federal; presenta ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo; conduce, siempre que no esté conferida esta facultad a otra Secretaría, las relaciones del Poder Ejecutivo con los demás Poderes de la Unión, con los órganos constitucionales autónomos, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y con las demás autoridades federales y locales; conduce la política interior que competa al Ejecutivo y no se atribuya expresamente a otra dependencia así como fomentar el desarrollo político; formula y ejecutar las políticas, programas y acciones tendientes a garantizar la seguridad pública de la Nación y de sus habitantes; propone al Ejecutivo Federal la política criminal y las medidas que garanticen la congruencia de ésta entre las dependencias de la Administración Pública Federal; etcétera.

Secretaría de Relaciones Exteriores: Promueve la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; dirige el servicio exterior en sus aspectos diplomático y consular en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano; interviene en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte; concede a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran conforme a las Leyes para adquirir el dominio de las Tierras, aguas y sus accesiones en la República Mexicana; interviene en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalización; etcétera.

Secretaría de la Defensa Nacional: Organiza, administra y prepara al Ejército y la Fuerza Aérea, entre otras cosas.

Secretaría de Marina: Organiza, administra y prepara la Armada, entre otras cosas.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público: Proyecta y coordina el Plan Nacional de Desarrollo; formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyes de ingresos de la federación; cobra los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales; etcétera.

Secretaría de Desarrollo Social: Fortalece el desarrollo, la inclusión y la cohesión social en el país.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales: Fomenta la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales.

Secretaría de Energía: Establece, conduce y coordina la política energética del país.

Secretaría de Economía: Formula y conduce las políticas generales de industria, comercio exterior, interior, abasto y precios del país; con excepción de los precios de bienes y servicios de la Administración Pública Federal.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación: Formula, conduce y evalúa la política general de desarrollo rural, a fin de elevar el nivel de vida de las familias que habitan en el campo.

Secretaría de Comunicaciones y Transportes: Formula y conduce las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país.

Secretaría de Educación Pública: Organiza y vigila la educación nacional en general.

Secretaría de Salud: Establece y conduce la política nacional en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad general, con excepción de lo relativo al saneamiento del ambiente.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social: Procura la observancia del artículo 123 de la Constitución y de la Ley Federal del Trabajo, regulando las relaciones y las condiciones laborales.

Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano: Impulsa el ordenamiento, la planeación y aprovechamiento del territorio nacional; regulariza la propiedad agraria y el desarrollo urbano, en general.

Secretaría de Cultura: Coordina las políticas en materia de cultura nacional, conserva el patrimonio cultural de la nación, promueve la investigación científica, y estimula la educación profesional, artística y literaria, entre otras cosas.

Secretaría de Turismo: Formula y conduce la política de desarrollo de la actividad turística nacional.

            Por último, el artículo 43 de la LOAPF, establece lo relativo a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. En sí, a este organismo le corresponde dar apoyo técnico y jurídico sobre temas que el titular del Ejecutivo le cuestione, así como dar su opinión sobre diversos asuntos, como la celebración de convenios o tratados internacionales.

  1. Los órganos desconcentrados.

Como los asuntos que le competen a las diversas Secretarías de Estado son muy variados, ha sido necesario delegar algunas funciones sobre temas específicos a otros órganos que les ayuden a realizar de mejor manera sus tareas. “Para la Administración el perjuicio consiste en que con el aumento creciente de la población y de los negocios que tiene que atender se va complicando la maquinaria administrativa y desarrollando una monstruosa y absorbente burocracia que impide la agilidad y eficiencia de su funcionamiento”[13]. Es así que aparecen los órganos desconcentrados, que son parte de las Secretarías y están subordinados a ellas, pero tienen la autonomía técnica que les permite atender ágil y eficientemente los asuntos que les son delegados.

            Por ejemplo, en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público existe un órgano desconcentrado que se llama Servicio de Administración Tributaria (SAT), que en sí tiene asignada la tarea concreta de la recaudación de impuestos, pues como lo dice el artículo 2º de su Ley reglamentaria, se encarga de aplicar la legislación fiscal y aduanera y vigilar que las personas físicas y morales cumplan con las disposiciones tributarias y aduaneras. Es de esta manera que un órgano desconcentrado lleva a cabo una tarea específica que es parte de los muchos asuntos que le competen a una Secretaría de Estado.

            La existencia de los órganos desconcentrados está prevista en el artículo 17 de la LOAPF. Y en el artículo 17 bis, se habla de que las delegaciones que tienen las dependencias de la Administración Pública Federal en las diferentes entidades federativas (es decir, las “réplicas” que tiene las Secretarías en los Estados, con competencia únicamente estatal) también son órganos desconcentrados.

  1. La Administración Descentralizada o Paraestatal en México.

En la Constitución mexicana y en la Ley orgánica de la Administración Pública está prevista la existencia de la Administración Descentralizada o Paraestatal.

            Los organismos paraestatales o descentralizados han aparecido en México a partir de la necesidad de reforzar los medios institucionales que combatieran al autoritarismo, ya que por la misma naturaleza de ciertas actividades, era forzoso e ineludible el hecho de que dichas actividades no fueran ejecutadas o llevadas a cabo por organismos sometidos al Poder Central del Presidente.

            Por ejemplo, ante la insidiosa verdad de que las elecciones, a nivel nacional y a nivel estatal, eran manipuladas constante y casi invariablemente con el propósito de mantener la hegemonía priista, se decidió que la Secretaría de Gobernación (controlada directamente por el Presidente), ya no tendría la facultad de intervención y organización de la actividad electoral. Ese fue el detonante, y sobre todo tras el “fraude” en la elección de Carlos Salinas de Gortari en 1988, para que se creara un organismo descentralizado/paraestatal, con autonomía técnica y orgánica, no sometido al control presidencial, encargado de organizar las elecciones; ese organismo fue en un primer momento llamado Instituto Federal Electoral, y posteriormente fue denominado Instituto Nacional Electoral (INE).

            El INE forma parte de los denominados Organismos Constitucionales Autónomos, junto con la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), que son creados con el objeto de que su actividad, por la importancia que entraña en la vida democrática de la sociedad, no esté sometida a la voluntad del Poder Central Presidencial.

            La Empresas de Participación Estatal también son organismos descentralizados, y son más antiguos que los constitucionales autónomos. En primera instancia se refieren a las Sociedades Nacionales de Crédito (Bancos) y  a las Instituciones de Seguros y Fianzas. Se caracterizan por tener una “economía mixta”, porque son impulsadas por particulares que aportan capital privado, pero son apoyadas por el Estado con capital Público. “Desde hace muchos años la legislación mexicana ha aceptado el sistema hoy tal en boga de la asociación del Estado con intereses particulares en la forma de sociedades mercantiles sujetas en principio a las normas del derecho privado”[14].

            Es decir, sí son empresas en las que interviene el Estado, pero están integradas por particulares, y de hecho existen gracias a la iniciativa de estos últimos. Se constituyen como sociedades mercantiles que funcionan con capital privado y público a la vez. Existe intervención por parte del Ejecutivo, a través de la dependencia que corresponda a los sectores en que el Presidente agrupe a estas empresas, según los artículos 48 y 49 de la LOAPF.

            A esta clasificación de organismos descentralizados corresponden, por ser sociedades nacionales financieras (SNC), los Bancos de Desarrollo como BANSEFI y BANJÉRCITO.

            Los Fideicomisos Públicos también son parte de la Administración Descentralizada. El fideicomiso público es una entidad, unidad económica u organismo especial, que sin tener plenamente reconocida una personalidad jurídica propia y especialmente determinada, constituye una estructura administrativa, es decir, es parte de la administración pública paraestatal a la que el legislador dio el carácter de entidad auxiliar de ella, e implementada por el Estado, en su carácter de fideicomitente, para transmitir a un fiduciario la titularidad de ciertos bienes o derechos destinados a la realización de un fin lícito determinado a favor del fideicomisario, que pueden ser uno o varios organismos públicos o privados, incluso sectores sociales, sujetándose a las modalidades contenidas en el acto constitutivo y en las disposiciones legales aplicables a esta materia[15].

            Básicamente, como sucede con los demás fideicomisos, se aporta un patrimonio fideicomitido para la realización de un fin de apoyo social. El Estado es el Fideicomitente, es decir, se aportan recursos públicos para que una institución fiduciaria pueda administrarlo en beneficio del sector social que sea designado como fideicomisario o beneficiario del fideicomiso.

            Por ejemplo, hay un Fideicomiso en concreto que es el Fideicomiso Fondo Estatal de Desarrollo Comercial Agropecuario y Agroindustrial (FEDCAA), que fue creado por el Gobierno del Estado de Chiapas para impulsar el sector agropecuario y agroindustrial en la entidad. Mediante éste, se apoya a personas físicas y morales que deben presentar proyectos técnicamente viables, financieramente rentables y ecológicamente sustentables para obtener el apoyo financiero[16].

            Por último, la doctrina señala al Municipio en México como otro modo en que se presenta la Administración Paraestatal, identificándolo con la descentralización por región. Constitucionalmente (artículo 115), los Municipios son administrados por un Ayuntamiento elegido popularmente, además de que tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, lo cual lo hace entrar en la descripción de los organismos paraestatales que expone la LOAPF.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN FRANCIA

Por Edgar Martínez Freire

Al igual que México, Francia tiene un sistema presidencial  en el cual se evidencia el problema que causa la delgada línea que divide las facultades del ejecutivo en administrar y gobernar “la ausencia de diferenciación orgánica hace delicada la distinción entre la función gubernamental y la función administrativa, aunque la amplitud de las misiones, el arte de la previsión la gravedad de las escogencias, que caracterizan a la primera función la sitúan, en principio, a otro nivel que la gestión del cotidiano y de las tareas de ejecución, propias de la segunda”.[17]

Donde realmente comenzamos a notar las diferencias entre ambos sistemas es en la forma de organización que presenta su poder ejecutivo: mientras en México encontramos un Presidente Secretarías de Estado en Francia nos topamos que además del Presidente se encuentra el Primer Ministro, además de los ministros encargados de realizar las actividades competentes a la Administración Pública.

La forma de organización administrativa francesa se divide en Administración Central, la cual llevan a cabo el Presidente y Primer Ministro, los ministros, y los órganos autónomos, y la Administración Local dividida en región, comuna y departamento.

La Administración central se encuentra a cargo del Presidente y el primer Ministro, quienes en coexistencia y mediante decretos llevan a cabo la función administrativa. Siendo la carga de trabajo tan variada “para asistirlos en sus misiones, ellos disponen de servicios de gran importancia donde se distinguen un Gabinete, una Secretaría General y, sobre todo, en lo que concierne a Matignon (el Primer Ministro y su equipo), numerosos servicios directamente vinculados, lo que les confiere la dimensión interministerial, el prestigio y la eficacia” [18]

Al coexistir Presidente y Primer Ministro el segundo asume prácticamente todas las funciones administrativas, dejando al presidente con el nombramiento de los cargos civiles y militares del estado y firmar tanto las ordonnances y los decretos realizados en el Consejo de Ministros, aunque esta actividad generalmente la realice el Primer Ministro. Para auxiliarse en sus funciones se auxilia de un gabinete encargado de “misiones de confianza” por lo cual está integrado por los colaboradores más cercanos al presidente, de una Secretaria General: compuesta de consejeros técnicos y de encargados de misión y se encarga “del control de la acción gubernamental,  del seguimiento de la acción de cada ministro, de la coordinación en el seno del ejecutivo, en estrecha relación con los servicios del primer Ministro”[19], y de un estado-mayor compuesto de representantes de las tres fuerzas armadas bajo la autoridad de un jefe de estado-mayor y se encargan de problemas de interés nacional como pueden ser “proposición de nombramiento de oficiales superiores, preparación de las reuniones del Consejo de defensa, vínculo con el gabinete del Primer ministro y con el Ministro de Defensa.

Este actuar tan limitado que tiene el presidente francés hace denotar su actuar tan limitado en la esfera administrativa, ya que la mayoría de sus funciones se encuentran como cabeza de Estado encargado más de la política y realizando actividades de supervisión administrativa.

Por su parte el Primer Ministro tiene una esfera de actuación más extensa, pues es reconocido “Jefe de la Administración”. A cargo de él corre:

  • Nombramiento de cargos civiles y militares (a reserva del art.13 de la constitución francesa).
  • Reglamentar el derecho común al tener la facultad para iniciar leyes, refrendar lo dispuesto por el presidente de la república y por lo mismo tiene poder reglamentario tanto autónomo como subordinado en base a la jerarquía de la disposición.
  • Impulsar las decisiones de gobierno, ser arbitro entre las controversias que surjan y encargarse de la ejecución de lo acordado por los demás ministros

Para llevar su actividad de la mejor forma posible de auxilia de la casa del Primer Ministro, que se compone de un gabinete civil encargado de la resolución de problemas mediante el arbitraje, la coordinación entre los ministros con el afán de lograr tanto reformas como proyectos de ley; un gabinete militar encargado de temas relacionados con la defensa nacional y la Secretaria general de Gobierno que encargada de realizar las reuniones interministeriales así como de vela por el correcto desarrollo de  lo acordado en las reuniones, desde su preparación hasta la entrada en vigor en el Diario oficial y su posterior aplicación.

Además de los servicios de la “casa” el Primer ministro se auxilia de varios órganos independientes de entre los que destacan la Dirección de servicios administrativos y financieros, la Dirección de periódicos oficiales, la Dirección de la documentación francesa, el Servicio de información y difusión.

Los ministros por su cuentea se encargan de refrendar los decretos tanto del presidente y del Primer Ministro y aun cuando la ley no establece número específico, estos se componen según la actividad lo requiere y bajo decreto del presidente de la República. Se encuentran agrupados en:

  • Ministro de Estado
  • Ministros de derecho
  • Ministros delegados
  • Secretarios de Estado

Para realizar sus funciones se hacen acompañar de un gabinete compuesto de personas de confianza y un despacho, que representa la parte estructural del ministerio, pues los ministerios al cambiar mediante decreto con cada nueva administración no tienen constancia. El despacho se compone de la dirección y órganos de competencia tanto nacional como en la unión europea.

Cuenta además con órganos consultivos y de control, los cuales componen alrededor de 5000 comités. Los órganos de consulta se encargan de hacer conceptos a los órganos administrativos y su fuerza dependerá de hasta qué grado el organismo podrá actuar sin tomarlo en cuenta, clasificándose así en facultativo cuando el ejecutivo puede pedir su consulta o no, obligatorio cuando deba pedir su consulta, y obligatorio y conforme cuando su actuación deba estar acorde a lo obtenido en la consulta y de no ser así no puede actuar. Por otra parte los órganos de control suponen una autocensura de los funcionarios públicos por medio de funcionarios independientes, algo que no se tiene en nuestro país.

Por último la Administración Central contempla los llamados “órganos independientes”, los cuales cuentan con una esfera de actuación enfocada en alguna actividad para la cual el ejecutivo los dotó competencia. Sin embargo ellos al actuar no tienen más que rendir un informe anual declarando lo hecho para mantener esta relación con la Administración Central, por lo demás están aparte de ella y salvo las comisiones de Mercados Financieros, Control de aseguradoras, y Regulación de energía, no se encuentran dotadas de personería. Actualmente en los campos económicos y financieros, y en los de defensa de los derechos de los administrados han ido en aumento en los últimos años y son muy variados, siendo los más importantes:

  • El Mediador de la República: se encarga de emitir recomendaciones a los órganos centralizados respecto a conductas agraviosas contra alguna persona, física o moral, quien presentó una queja y son representados por un parlamentario. Aunque dicha recomendación carece de carácter de cosa juzgada, sus recomendaciones son acatadas por el órgano en la mayoría de los casos, pues si no está bien fundada y motivada una negativa, ésta es sometida a la opinión pública.
  • Consejo de la Competencia: se compone aproximadamente de 50 miembros encargados de regular el funcionamiento de los Mercados Públicos, para ello cuenta con facultad de aconsejar, disuadir y obligar.
  • Comisión Nacional de la Información y de las Libertades: tiene la tarea principal de garantizar la Libertad Pública, ej. Derecho a acceso a la información y a solicitar la rectificación o a borrar los datos relacionados a la persona que ejerce el derecho.
  • Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos: se relaciona con el punto anterior y busca lograr mayor transparencia entre los ciudadanos y los órganos de gobierno. A pesar de no contar con poder decisorio, de reglamentación o de sanción, sus recomendaciones son aceptadas en la mayoría de los casos.
  • Congreso superior del Audiovisual: se encarga de la autorización de servicios locales de radio-televisión así como de radio privada, además de poseer capacidad de sanción a quienes cometan el incumplimiento de las obligaciones de quien presten los servicios, las cuales comprenden desde sanciones pecuniarias hasta suspensión de actividades.

La administración local se encuentra dividida en comuna, departamento y región, los cuales son similares entre si al contener una dualidad de órganos encargados de las funciones de deliberación conformada por una Asamblea Deliberante cuyos miembros son electos por voto popular y se encuentran en relación al espacio territorial, y de ejecución de lo dispuesto, facultad otorgada a un ejecutivo unipersonal quien a su vez se hace acompañar de consejeros quienes lo auxilian en la toma de decisiones.

De tal modo la comuna se encuentra dividida en el Consejo Municipal, quien a su vez elige tanto al alcalde como a sus colaboradores y tanto los departamentos y regiones se componen de un consejo general que a la vez elige al presidente del consejo.

[1] RAE, “Diccionario de la Real Academias Española” http://www.rae.es

[2] Ibídem

[3] (S/a) “El espacio público y la democracia moderna” http://www.ses.unam.mx./curdo2008/pdf/rabotnikof-cap1.pdf

[4] Moreno Rodríguez, Rodrigo.” Concepto, Naturaleza y Fines de la administración pública”. Administración pública federal en México. Instituto de Investigaciones jurídicas. 1980 http://bibliojuridicas.unam.mx/libros/2/714/6.pdf.

[5] Ibid. Pág. 89

[6] Ibid. Pág. 90

[7] Sánchez Gómez, Narciso. “Primer curso de Derecho Administrativo” 5ª ed. México. Porrúa. 2009. Pág.  142

[8]Fraga, Gabino. “Derecho Administrativo” 48ª ed. México. Porrúa, 2012. Pág.159

[9] Ibid. Pág. 159

[10] Ibid. Pág. 159

[11] Fraga, Gabino, Op. cit., p. 174

[12] Presidencia de la República, http://www.gob.mx/presidencia/que-hacemos

[13] Fraga, Gabino, Op. cit., p. 195

[14] Ibídem, p. 203

[15] Tesis: I.13o.T.281 L, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXII, diciembre de 2010, p. 1902

[16] Cfr. FEDCAA, Fideicomiso FEDCAA, México, Marzo de 2016, http://www.secam.chiapas.gob.mx/descomercial

[17] Moriand-Deviller, Jacqueline, óp. cit. 103

[18] Moriand-Deviller, Jacqueline, óp. cit. p. 102

[19] Ibídem. p.108