Por Jacqueline Miranda De los Santos
El derecho administrativo es el derecho constitucional de todos los días
Ignacio Ramos Espinosa
El derecho administrativo y por ende la administración pública son dentro del mundo jurídico materias que constantemente están en movimiento, respondiendo a la irritación del sistema social. Finalmente constituyen una parte importante del subsistema jurídico.
Antes de adentrarme en la parte medular del trabajo, me centraré en algunas generalidades para comprender de mejor manera a la administración pública en nuestro país.
La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa se realiza fundamentalmente por el Estado.
Para ese objetivo éste se organiza en una forma especial adecuada y sin perjuicio de otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa.[1]
La organización que explica Gabino Fraga constituye la administración pública, es posiblemente la parte más importante de uno de los poderes en los que encontramos depositada la soberanía del Estado.
Las formas en que se organiza la administración pública desde la doctrina son las siguientes: centralización, desconcentración y la descentralización. Por otra parte la Constitución (artículo 90) y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículo 1) contempla la siguiente forma de organización: centralizada y paraestatal.
En cuanto a la centralización podemos establecer lo siguiente:
“En la centralización administrativa toda acción proviene del centro, por ello, los órganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de decisión y las de designar a prácticamente todos los agentes de la administración pública. La fuerza pública, o sea, la fuerza armada, está totalmente centralizada; lo mismo ocurre con el poder de decisión y la facultad de designar a los funcionarios o agentes de la administración, la cual no se deja a la elección popular ni, salvo excepciones, se otorga a cuerpos especiales.”[2]
Esta definición del Dr. Fernández Ruiz exalta la monopolización de facultades, por ende esta forma de organización administrativa resulta ser una de las más importantes para el Poder Ejecutivo Federal. La importancia de las personas que ocupan los cargos principales es tal, que como se hace mención en la cita el poder de nombramiento es únicamente para el presidente.
Por otra parte la administración en su forma de descentralización es explicada de la siguiente manera:
“La descentralización alude a un sistema propenso a transferir de un determinado centro de toma de decisiones, un conjunto de atribuciones, funciones, facultades, actividades y recursos, en favor de entes, órganos, instituciones o regiones que se hallan en una situación de cierta subordinación, más no en una relación de jerarquía respecto del centro.
(…)
En este orden de ideas, la descentralización administrativa es una tendencia organizativa de la administración pública, conforme a la cual se confiere personalidad jurídica propia a ciertos entes que se les otorga autonomía orgánica relativa, respecto del órgano central para encargarles actividades administrativas”[3]
Por último abordaremos el concepto de desconcentración administrativa.
“Algunos autores como Th. Ducrocq consideran la desconcentración administrativa como una modalidad de la descentralización administrativa, de ahí que también se le conozca como descentralización burocrática, funcional o jerárquica; otros, como Enrique Silva Cimma, por el contrario, la entienden como una variante de la centralización administrativa. No falta quienes, como Marcel Wallin, afirmen que la desconcentración no es más que una pseudodescentralización.
En la desconcentración administrativa, la normatividad, la planeación y el control permanecen centralizados, no así la tramitación y la facultad decisoria, que transfiere al órgano desconcentrado. Esta desconcentración admite diversas modalidades entre las que destacan dos: la vertical, también llamada interna o por materia; y la horizontal, que algunos autores denominan periférica o territorial”[4]
De acuerdo con el Doctor Fernández Ruiz la principal diferencia entre la descentralización y la desconcentración radica en que en la desconcentración administrativa se da una delegación o transferencia de facultades entre dos órganos de un mismo ente o persona, en tanto que en la descentralización por servicio, la delegación o transferencia de facultades y competencia se registra entre dos personas diferentes. Además la relación entre los órganos es de jerarquía en la desconcentración y de tutela en la descentralización.
Ahora bien, cada presidente al iniciar su sexenio tiene la libertad de designar en cada secretaría a un titular que lo ayudará a desarrollar las actividades que han de ser eje durante su sexenio, estas aspiraciones son plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo.
De la misma forma y atendido a las necesidades de la realidad social pueden hacerse modificaciones para crear o extinguir secretarías; es común que este fenómeno ocurra constantemente.
En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, las secretarías de Estado estaban constituidas de la síguenos manera:
- Jefe de la Oficina de la Presidencia
- Secretaría de Gobernación
- Secretaría de Relaciones Exteriores
- Secretaría de la Defensa Nacional
- Secretaría de Marina
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público
- Secretaría de Programación y Presupuesto
- Secretaría de Desarrollo Social
- Secretaría de Pesca
- Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal
- Secretaría de Comercio y Fomento a la Industria
- Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
- Secretaría de Comunicaciones y Transportes
- Secretaría de la Contaduría General de la Federación
- Secretaría de Educación Pública
- Secretaría de Salud
- Secretaría del Trabajo y Previsión Social
- Secretaría de la Reforma Agraria
- Secretaría de Turismo
- Procuraduría General de la República
- Departamento del Distrito Federal
Durante este periodo presidencial los órganos administrativos centralizados más importantes fueron la Jefatura de la Oficina de la Presidencia, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Programación y Presupuesto, siendo esta última uno de los pilares para las áreas económicas y fiscales del país.
Mientras que en el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León la configuración de la administración pública era la siguiente:
- Secretaría de Gobernación
- Secretaría de Relaciones Exteriores
- Secretaría de la Defensa Nacional.
- Secretaría de Marina
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
- Secretaría de Desarrollo Social
- Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
- Secretaría de Energía.
- Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
- Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.
- Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
- Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
- Secretaría de Educación Pública
- Secretaría de Salud.
- Secretaria de Trabajo y Previsión Social.
- Secretaría de la Reforma Agraria.
- Secretaría de Turismo.
- Departamento del Distrito Federal.
Existe en este periodo presidencial la extinción de dos secretarías importantes que fueron pilar dentro del periodo presidencial anterior, las funciones contenidas en la Secretaría de Programación y Presupuesto pasan en su mayoría a ser conferidas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Tras la transición política del PRI al PAN, los cambios en este sector son más evidentes y notorios. En el período presidencial De Vicente Fox la administración pública centralizada queda constituida de la siguiente forma:
- Secretaría de Gobernación.
- Secretaría de Relaciones Exteriores.
- Secretaría de la Defensa Nacional.
- Secretaría de Marina.
- Secretaría de Seguridad Pública.
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
- Secretaría de Desarrollo Social.
- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
- Secretaría de Energía.
- Secretaría de Economía.
- Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
- Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
- Secretaria de Educación Pública.
- Secretaría de Salud.
- Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
- Secretaría de la Reforma Agraria.
- Secretaría de Turismo.
- Consejería Jurídica
La Secretaría de Seguridad Pública es una de las insignias más importantes de los gobiernos panistas, esta nueva secretaría absorbe muchas de las funciones de Secretaría de Gobernación. Para muchos estudiosos del derecho administrativo y personas afines al PRI, esta es una de las peores decisiones, sin embargo, este órgano administrativo toma mayor relevancia en el siguiente periodo.
En cuanto al periodo de ex mandatario Felipe Calderón Hinojosa podemos decir que fue de la siguiente manera:
- Secretaría de Gobernación.
- Secretaría de Relaciones Exteriores.
- Secretaría de la Defensa Nacional.
- Secretaría de Marina.
- Secretaría de Seguridad Pública.
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
- Secretaría de Desarrollo Social.
- Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
- Secretaría de Energía.
- Secretaría de Economía.
- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
- Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
- Secretaría de la Función Pública.
- Secretaría de Educación Pública.
- Secretaria de Salud.
- Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
- Secretaría de la Reforma Agraria.
- Secretaria de Turismo.
- Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
La administración pública de Felipe Calderón Hinojosa, buscaba en un principio generar empleos, sin embargo esto cambia radicalmente al notar que México se hundía en una situación de inseguridad, el problema radica en una constante lucha entre el titular de la SEGOB y de la SSP por controlar ciertas políticas internas, además del casi nulo empate entre sus órganos y las estrategias de la milicia. Otro aspecto importante es que en un intento por controlar la corrupción del país se creó la Secretaría de la Función Pública, la cual al ser parte de la administración pública central, nunca alcanzó su objetivo esencial.
El juego de la administración pública federal y el éxito de ésta depende casi un noventa por ciento de la comunicación que existe entre el titular del ejecutivo federal y los titulares de cada órgano administrativo.
Con el retorno del PRI a Los Pinos el panorama era un tanto evidente, las modificaciones hechas a la LOAPF y por ende a las Secretarías de Estado serían revertidas. La actual administración del presidente Enrique Peña Nieto se encuentra constituida de la siguiente forma:
- Secretaría de Gobernación
- Secretaría de Relaciones Exteriores
- Secretaría de la Defensa Nacional
- Secretaría de Marina
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público
- Secretaría de Desarrollo Social
- Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
- Secretaría de Energía
- Secretaría de Economía
- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
- Secretaría de Comunicaciones y Transportes
- Secretaría de Educación Pública
- Secretaría de Salud
- Secretaría del Trabajo y Previsión Social
- Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
- Secretaría de Turismo
- Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Desde el inicio de su gestión hasta la fecha han existido diversas modificaciones que parecen ser una cuestión desatinada, los titulares de cada dependencia pasan de un cargo a otro realizando diversas actividades un tanto distintas a su área de conocimiento, pareciendo esto un juego de ruleta en el que no hay consistencia.
Para comprender cabalmente el problema de esta inconsistencia en la administración pública del ahora presidente, será necesario hablar de la situación de Luis Videgaray Caso actual titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la experiencia de Videgaray se centra en temas hacendarios, y fue por ende titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La inexperiencia puede quebrantar la ligera línea de posicionamiento de México no sólo con Estados Unidos sino con el mundo. Parece que el trumpezar cotidiano de Videgaray tiene costos no sólo para él sino también para el presidente mexicano.
Por otra parte la desacreditación constante de Enrique Peña es otro efecto de su mal juego en la administración pública, ya no es una figura presidencial, sino el meme nuestro de cada día.
En este juego de la administración pública, quiero hablar de la Secretaría de Gobernación que al menos para los gobiernos priistas ha sido la columna vertebral de cada uno de sus sexenios, la elección del presidente fue nombrar a Osorio Chong uno de los pocos titulares que no ha pasado al juego de ruleta, sin embargo la relación entre estos dos no parece muy cercana sino por el contrario algo distante. Es evidente que la mano derecha del presidente es el ahora canciller Luis Videgaray.
La última pieza en movimiento del torpe ajedrez de Enrique Peña Nieto, fue la denominada Virgilio Andrade, ¿realmente era necesario mover esa pieza? Es quizá como dejar que la reina sea comida por un peón, pero así ha sido este extraño mover cotidiano del presidente. Se juega las últimas posibilidades mintiéndose incluso a sí mismo para no creer que es, lo que él y la sociedad mexicana ya sabemos que es. ¿Será que como siempre todo queda entre amigos?
El desgaste que ha sufrido la administración pública y la figura presidencial nos lleva a pensar en que es necesario realizar modificaciones a la vieja Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y repensar en disminuir el abuso de los órganos administrativos, por ende quizá sea necesario apostar a otras figuras administrativas que apoyen con cada una de las metas presidenciales, es decir con los planteado por el PND.
Por otra parte lo que resta de tiempo a Enrique Peña como titular deberá ser para jugar un papel más íntegro y los pocos movimientos que queden para él sean estrategias firmes y contundentes que ayuden a mantener en flote a nuestro país ante la situación de constantes amenazas del presidente de Estados Unidos, Donald J. Trump.
Finalmente el juego de Enrique Peña Nieto lo llevó a una decadencia que muy posiblemente no coloque de nuevo a un candidato del PRI a la presidencia.
Las reglas de la administración pública evolucionan con los intereses de la sociedad, y claramente atienden a la realidad de cada sistema, la funcionalidad y éxito de esta se basa en el entendimiento de las necesidades de cada aspecto así como de saber jugar bien con los elementos que se tienen a favor, quizá el ajedrez para nuestro actual mandatario no sea de su agrado, quizá lo sea más un juego de ruleta.
[1] Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 48a edición, México, Ed. Porrúa, 2012. p. 111
[2] Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo, UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, McGRAW-HILL, México 1997.p. 168
[3] Fernández Ruiz, Op Cit Nota 2
[4] Ibídem
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