Meta-Análisis de las Políticas Públicas

Por Jacqueline Miranda De los Santos

En mi primer artículo para la revista, plasmé parte del mundo conceptual de las políticas públicas. Como lo dije en ese primer artículo considero a éstas como la forma más viable de solucionar muchos de los problemas que actualmente enfrenta el Estado Mexicano. Sin embargo, hace unos días me encontré con un cuestionamiento, el entendimiento que tenemos los abogados de este tema puede llegar a ser equivocado, considero, que en cuanto al área en cuestión, no importa si se es economista, politólogo o abogado, pues existen pilares en las políticas públicas que han consolidado este mundo con conceptos claros y firmes. Uno de esos pilares es el Dr. Parsons y al menos para México yo considero como otro pilar fundamental al investigador Mauricio Merino.

En este breve trabajo me enfocare a analizar sus posturas para encontrar modelos que sean fáciles de explicar y de abordar para en artículos posteriores generar un modelo propio de políticas públicas, quien suscribe se ha enfocado a estudiar a las líneas de acción sobre la vertiente de seguridad pública, empero, esta ocasión de nuevo nos inclinaremos a estudiar por si solas a las políticas públicas con sus respectivos modelos de gobierno.

Comenzare analizando el pensamiento del Profesor Mauricio Merino, quien posee un libro denominado “Políticas Públicas, Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos” en este libro él nos muestra un breve contexto histórico acerca de esta disciplina, sin embargo, no profundizaremos en este punto. Directamente las políticas públicas serán una selección y definición de los problemas, el Estado deberá hacer uso de los recursos que posee para decidir cuáles son los asuntos que considera prioritarios, son por lo tanto decisiones del Estado que se originan en un proceso político –y también  procesos administrativos- a todo esto se le define como problemas públicos; decisiones políticas. De este modo, podemos comprender que detrás de esta situación hay una realidad donde es el Estado quien a través del poder toma decisiones.

Estas decisiones del Estado están claramente investidas de poder, recordando que las líneas de acción cuentan con un factor coercitivo, las normas jurídicas, en las que está básicamente sustentado todo actuar del gobierno, como lo he mencionado antes, una política pública no puede ir en contra del sistema jurídico. Mauricio Merino establece lo siguiente:

“… De ahí el factor coercitivo de las políticas públicas, que no se reduce a un acto de autoridad más o menos simple, sino a un curso de acción definido en el tiempo, que suele identificarse con un programa en el que se articula lo que podría identificarse como un “paquete de normas y procedimientos” que persigue un propósito definido. Ese paquete diseñado para cumplir una política pública puede expresarse en forma de normas jurídicas y/o programas escritos.”

En cuantos a los modelos será necesario conocer del propuesto por Charles E. Lindblom quien hace sus principales estudios en los años cincuenta, el observó que el fracaso de las políticas públicas reside en los diseñadores al improvisar frente a ciertas circunstancias, sobre esta base, él propone el método de las comparaciones limitadas sucesivas, frente al método racional exhaustivo, esta teoría más tarde se conoció como “incrementalismo” esto reduciría los riegos de una planeación sobredimensionada. Poseía las siguientes premisas:

1. La elección de metas valorativas y análisis empírico de la acción necesaria para lograrlas no son distintos una del otro, sino que están estrechamente interrelacionados.
2. Como los medios y los fines no son distintos, el análisis medios fines con frecuencias es inadecuado o ilimitado.
3. La prueba de una buena política es normalmente que varios analistas están de acuerdo acerca de una política
4. El análisis es drásticamente limitado.
5. Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teoría.

En un segundo plano sería oportuno en esta ocasión, comentar el siguiente modelo de Aaron Wildavsky y Eugene Bardach pioneros del estudio de redes de implementación de políticas públicas, debe tomarse en consideración el modelo de ejecución para evitar un rango determinado de fallas. El estudio de este sistema permite ver que existen variables interdependientes y que al existir un margen de error en alguna de ellas existirán problemas encadenados. Para el profesor Eugene, la implementación de una política pública puede equiparase al ensamblaje de una maquina compleja, donde cada una de las piezas debe encajar de forma correcta con la otra, pues de no ser de esta manera, se puede deformar la figura final que se deseaba obtener desde el planteamiento inicial. Él identifica hasta dieciséis posibles variantes que pueden ocurrir dentro de la implementación de una política pública, donde cuatro de ellos que ponen en riesgo la vida de las políticas es el desvío de fondos, es decir, podríamos traducirlo en parte de la corrupción interna del sistema implementador.  Esos cuatro juegos o piezas que dañan el esquema, los identifica de la siguiente manera: “easy money” el uso irresponsable del dinero o recursos públicos, “Budget game” es la inflación artificial de los costos de una política, con la finalidad de competir por recursos que poseen otros programas; “easy life” la vigilancia ligera de la partida presupuestaria asignada a la política pública; “pork barrel” que es simplemente la tendencia de gastar innecesariamente en partes del proyecto que finalmente resultan innecesarias. Existen otros tres juegos que son parte de la advertencia que hace Lindblom en las que no profundizaremos pero si haremos mención: “piling on”, “up for grabs” y “keeping the peace”.

A raíz de este estudio y del análisis de otros modelos, el profesor Mauricio Merino desarrolla y analiza cuatro modelos que ayudan a comprender de mejor manera los diferentes esquemas de trabajo de los gobiernos.

Estos modelos son:

1. Modelo Vertical Tradicional
2. Modelo Weberiano
3. Modelo orientado hacia políticas
4. Modelo Gerencial

En este artículo, no me enfocare en estudiar los dos primeros, hare mayor énfasis en analizar el modelo orientado hacia políticas o bien Modelo de tercera generación, y el modelo gerencial.

Modelo orientado hacia políticas, también conocido como modelo de tercera generación, es la propuesta de gobernar por políticas. Los principales postulados de este modelo son señalados por el autor quien establece que:

“1. Al asumir que el gobierno no puede ni debe resolver todos los problemas de la convivencia, el papel asignado al funcionario estable y rígido de tiempos anteriores se ha desplazado hacia otro, que supone la existencia de funcionarios capaces de administrar la complejidad de las políticas a su cargo y, sobre todo, de lidiar exitosamente con los desafíos la implementación.

2. Dado que el gobierno no puede resolverlo todo, el enfoque sugiere también que los funcionarios han de estar alerta a las mudanzas de una agenda pública cada vez más democrática y abierta, para ofrecer los modelos de políticas más acertadas. En otras palabras: los recursos públicos han de estar destinados a los verdaderos problemas públicos, cada uno de los cuales ha de estar sustentado a su vez en indicadores precisos sobre la forma de plantearlos y abordarlos mediante políticas públicas.

3. Las soluciones a las prioridades sociales parten de una definición de los problemas que, ya de suyo, es elaborada con el propósito explícito de atacar las causas que lo generan a través de cursos de acción orientados a resultados…

4. Entendidas como cursos de acción orientadas hacia resultados –concebidos como la solución o la gestión exitosa de los problemas previamente definidos-, las políticas públicas exigen una visión burocrática más orientada hacia las competencias individuales de los funcionarios públicos que hacia funciones rígidas…

5. La evaluación del procedimiento y de los resultados se convierte, desde esa nueva mirada, en un elemento esencial del proceso que atañe a los servidores públicos…

6. La sistematización de los procesos administrativos, a la luz de las políticas públicas establecidas exige también el uso de las nuevas tecnologías de información y la mayor coherencia interna de los procesos involucrados. La ética de los funcionarios deja de ser un asunto de cumplimiento estricto de rutinas vigiladas y controladas desde el interior de la administración pública para trasladarse a una nueva visión que apunta hacia el compromiso personal de los funcionarios…

7. Cada política pública, finalmente, supone también la mayor transparencia y la mayor participación posibles de la sociedad y, muy especialmente, de quienes padecen de manera inmediata o sistemática los problemas que han sido seleccionados en la agenda pública. Con estos nuevos criterios la administración deja de ser una caja negra que sólo se abre cuando se producen consecuencias, para aspirar a convertirse en una caja de cristal cuyos procesos son públicos y cuyos resultados se miden en términos del cumplimiento de sus compromisos explícitamente asumidos.”

 

El modelo de las políticas públicas, o bien como él lo denomina de tercera generación, es un sistema interesante e importante, dado que recoge los principales elementos que un Estado deberá tener en cuenta para la correcta implementación de un sistema  que se base en la aplicación de líneas de acción, esto es, un gobierno que lleve la realidad de una solución de cualquier problemática mediante un catálogo diverso de políticas públicas, es buscar la permanencia y la estabilidad por este amplio abanico de posibilidades.

El segundo modelo es el de la Nueva Gerencia Pública, por sus elementos lo distinguen como un modelo que conecta al gobierno con su sociedad, generando una combinación en la que en diversos ámbitos, resulta favorable para la gobernanza así como para obtener la prosperidad, bienestar económico y social.

Algunas de las principales características de este modelo, son las siguientes:

 “1. La afirmación de funciones básicas del Estado en los ámbitos reservados, como la defensa nacional, la política exterior y las funciones relativas con la identidad nacional. Pero, al mismo tiempo, la mayor apertura a las iniciativas de la sociedad (ya como organizaciones sociales, espacios académicos o empresas privadas) en las demás actividades no estratégicas del Estado… Las NGP no privilegian a la iniciativa privada sino en medida en que efectivamente ofrezca mejores resultados y procesos más económicos que los ofrecidos por el Estado.

2. No obstante, la NGP no renuncia al control central de los sistemas fiscales, aun cuando éstos puedan adoptar modalidades que busquen mayor incentivo posible para los contribuyentes y vínculos mucho más explícitos entre el ingreso y el gasto, así como la descentralización de las oportunidades relacionadas con la fiscalidad…

3. Los vínculos de información y la administración de los datos a partir de los cuales se comparten y se construyen decisiones en el espacio público son consecuentes con la era de la información, y también de la transparencia y la rendición de cuentas públicas. La información se vuelve desde esta perspectiva, un asunto crucial de la agenda pública: importa por la cantidad y calidad de los datos obtenidos, a partir de los cuales se definen las acciones de gobierno en armonía con la sociedad…

4. El gobierno por su parte asume la responsabilidad de construir “puentes” y redes entre organizaciones sociales, grupos académicos y empresas, para mantener la coherencia institucional y la capacidad de transformación efectiva de las políticas públicas.

5. Finalmente, la NGP pone el acento en el pensamiento estratégico, en línea con las cualidades que esperan de la función pública. Pero asume también ese pensamiento no estratégico no podrá surgir de manera autónoma del mercado ni de la sociedad, sino que de hecho constituye una obligación política del Estado…”

Como podemos darnos cuenta es un esquema más o menos similar al de tercera generación, sin embargo, no hablamos de un gobierno dirigido por políticas públicas, hablamos de un gobierno transparente y con un sistema de participación ciudadana, además de que se hace referencia a funcionarios no sometidos pero si comprometidos con determinadas funciones. La sociedad, al igual que en el primer modelo, juega un papel importante y destacable.

Podríamos seguir avanzando en la estructura de las políticas públicas desde la perspectiva del profesor Mauricio Merino, sin embargo la arquitectura de este tema será algo que analizaremos en artículos posteriores. Ahora bien, es necesario dar paso a otro autor pilar de las políticas públicas, el Dr. Parsons quien tiene un vasto y amplio trabajo al respecto del tema en estudio.

En su libro “Políticas Públicas Una introducción a la práctica del análisis de políticas públicas” inicia distinguiendo diversos conceptos como lo son las políticas y lo público. Esto nos llevara a comprender cuales son las actividades en las que el Estado debe intervenir. El contexto histórico de las políticas públicas, posiblemente se encuentre desde los siglos XIX y XX una vez que ha sido entendido el concepto de administración pública y que se ha puesto en marcha, se comprende que desde este sector del Estado se deberán resolver ciertos asuntos que son de orden público, de interés público. Como principales referentes de estos siglos podemos tomar en consideración a Weber quien nos ayuda a distinguir la formulación de políticas públicas como de los sistemas burocráticos. Encontrando también con él que se debe dar un enfoque más racional a los problemas. Por otro lado, en el siglo XX tenemos el pensamiento de Maynard Keynes su predicción esta inclinada a modelos económicos, mismos que desde su postura debería ayudar al implementador a tomar decisiones correctas en base a la racionalidad del pensamiento económico.

Al igual que Mauricio Merino, también analiza el pensamiento de Lindblom, quien rechaza la idea de pensar en “etapas” o “relaciones funcionales” para lo que usa el trabajo y pensamiento de Easton, quien desarrolla el modelo de la “caja negra” que es un diagrama de flujos en entornos sociales y extrasociales, es un modelo o sistema inclinado a la interacción de estos aspectos con elementos económicos, es un acercamiento a un modelo de política pública a través de un esquema de insumos recibidos en forma de flujo y que son provenientes del exterior.

Una vez comprendido una breve parte del enfoque histórico podemos darnos cuenta que existe una variedad en la forma de análisis, para el Dr. Parsons los tres enfoques principales son: El proceso político, la política comparada, el gerencial.

Por último, me gustaría profundizar un poco en el modelo de ingeniería gradual de Karl Popper, como un aspecto contributivo a la filosofía de las políticas públicas. Como sabemos Popper analizo este tema desde dos perspectivas, la primera desde un enfoque metodológico, cuya filosofía desafía la validez del pensamiento de Bacon de la ciencia como inducción; en según lugar, plantea y defiende un modelo de políticas públicas que busca que las decisiones que se toman frente al problema sean con un enfoque científico. En este proceso, su método no comprendía un proceso lógico de prueba que se basara en la acumulación de hechos y evidencias; los problemas según Popper existen dentro de una estructura de conocimiento, de esta manera refuta la formulación de los positivistas tendiente a que la existencia de hechos se encuentra separada de percepciones, valores, teorías y soluciones.

Desarrolla la siguiente formula:

P1→TT→EE→P2

Donde P= problema inicial; TT= teoría tentativa/solución de prueba, y E=eliminación de errores.

Este modelo le indicaba a Popper que el progreso social no podía tener lugar como resultado de cambios o como cambios totales, sino como un ciclo de ensayo y error denominando a su modelo “ingeniería social gradual”.

El conocimiento de la sociedad es inadecuado, imperfecto, tentativo

↓

Imposible conocer las consecuencias

↓

El consenso es menor cuando más exhaustivo es el esquema/ la política/ el plan

↓

Por lo tanto, pequeños pasos: ingeniería gradual

↓

Aprender de Errores pequeños

De esta manera, podemos darnos cuenta, en este segundo trabajo sobre las políticas públicas que el esquema debe ser estudiado desde diversas posturas, no solo el contexto jurídico, económico o político, sino desde todas estas vertientes en conjunto. Hasta este momento tenemos desarrollada la parte de las generalidades, es decir, la parte conceptual, y con esta entrega podríamos hablar de una breve introducción a la arquitectura de las políticas públicas. Seguiremos avanzando en este tema hasta llevar todo lo estudiando a un análisis concreto de una línea de acción concreta. Sin embargo, para eso debemos seguir analizando otros modelos y estudiosos del tema.

Las políticas públicas, analizadas y comprendidas de la forma correcta son las formas más efectiva y eficaz de alcanzar metas, solucionar o prevenir problemas que aquejan a la sociedad. De todo este contexto deriva su importancia para que este tema en un breve tiempo se convierta en una disciplina completa y concreta.